宪法诉讼是强化对执政党监督的可行之策的研究

宪法诉讼是强化对执政党监督的可行之策摘要：目前，党员领导干部腐败导致的国家被害情况十分严重，财富正在向少数人手里集中，社会心态趋向失衡，反腐败措施到位率甚低，监督机制亟待完善。宪法作为国家的根本大法，一方面应当确认中国共产党的执政地位，另一方面还必须从法律制度上对执政党作出严格、严肃、严密的制约。如果中国共产党的个别组织、个别成员违背宪法，除了应当受到党内的纪律处分外，还必须受到宪法的制裁，承担违宪的责任。宪法诉讼是强化对执政党制约的可行之策之一。据悉，从2001年2月起，中央党校组织全国21所省市党校开展了大规模的党建调查。调查中发现，近年来，我国党政领导干部在党政“一把手”位置上犯错误、出问题的比率较高。如浙江省从1995年至2001年4月，全省70多个县(市)的“一把手”受处分的就有32人，免于处分的2人，还有5人正在查处中。①应当承认，近年来我国对犯罪、犯错误的党政干部的处分是不轻的，被判处死刑的案例已经出现。笔者认为，国家加强对党政机关的监督，及时查处党政官员的腐败案件完全正确、十分必要，但是，仅限于此又是不够的。严刑峻法对党政官员的腐败只能起到敲警钟的作用，其并不能从根本上阻遏腐败的蔓延。长期以来，中国共产党全面执掌着国家的权力，长期的执政党地位使相当一部分党员领导干部产生了超常态的权力优势与权力欲望，以为只要有权就能解决一切问题，似乎手中的权力随便怎么用都可以;误以为只要确保上级能够授予权力，手里的权力就不会丢失。而社会发展的严峻现实是：垄断权力与垄断市场、垄断所有制同样都是不能长久的，处于执政地位并不等于能够正确运用权力，不在实质意义上接受监督的绝对权力必然走向反面，前苏联共产党的垮台已经给我们敲响了警钟。从爱护和坚持中国共产党的领导地位出发，一方面应当汲取前苏联及东欧党建失误的教训，尽快解决执政党建设理论研究滞后等问题，由内而外地防止因为亡党而导致国家的衰败;另一方面，还应当建立由外而内的制约机制，在宪法中明确对执政党的实施监督的权力设置，明确全国和各级人民代表大会具有依法制约执政党及其各级组织违宪行为的权力，授予人民法院审理并独立裁判执政党违宪行为案件的职能。一、党员领导干部腐败导致的国家被害情况十分严重世界上有一门以被害人作为研究对象的新兴学科-被害人学。在以往的研究中，多数学者以为被害的主体仅仅是自然人、法人(单位)，而对国家被害关注不够。其实，相当一部分犯罪并不以自然人或单位作为侵害对象，而将侵害的矛头直指主权国家。从表面上看，似乎贩毒、走私、伪造货币、逃税、套汇、贪污、贿赂等犯罪并没有被害人，而实质上国家是此类犯罪的被害主体。以走私为例，大规模的走私活动虽能使局部区域产生一时的经济繁荣景象，但是，从整体上看民族工业受冲击，国家税收流失，经济秩序混乱则是铁的事实。国家被害增多是现代犯罪的突出特点之一，能够以国家为被害人进行犯罪的大多是有一定身份、地位的人。凡是有正常思维的人都明晓，在收取“管理费”之后使色情业“封闭”经营之举只有在党政要员的统一指挥之下才能实施。当然，国家被害的犯罪主体也可以是社会的一般成员，但是，在我国有能力对国家构成实质性威胁的主要是腐败了的党政领导干部。换句话说，国家被害主要是公共权力私有化的结果。以走私为例，不具有公共权力的人充其量只能进行小规模走私;政府担保贷款、武装掩护出入境、垄断报关业务等类型的大规模走私，只有手中握有公共权力的人才能实施。某些权势人物对“敏感”问题的决策，则惯用“集体决定”的办法摆脱个人责任，而这里所说的“集体”往往是被少数人把持的名义上的党委，有时身居党内要职者暗中指挥或唆使地方政府做出错误的决定，自己仍然可以官运亨通。据新华社报道，陕西省洋县是一个只有40万人口的贫困县，在原县委书记邱军的主持下，在其升任汉中市副市长前的13个月内提拔调整科级干部800多人，超编307人。其中，仅1996年4月18日晚的县委常委会，一次就提拔了480多名科级干部。②应当说，选拔干部是党委的职责，但是，基层干部编制的职数是由上级政府职能部门控制的。一个县级的党委居然可以突破行政规定批量化地提拔干部的事实，至少可以给我们如下启示：其一，党委的权力过大，以至出现了基层党委做出错误的决定时上级无法制约或纠正的局面;其二，党内第一把手的权力过大，名义上集体讨论决定的事项往往掩盖了第一把手的独断专行：其三，实际上党委决定的事却交付行政职能部门(如人事机构)执行，党委在客观上逃避了责任;其四，除了党内的纪律检查部门之外，其他人或者机构无法对党委决定的合法性实施监督，而纪检委又位居党内第一把手之下，难以实施有效的监督。以上四条是从制度方面得出的思考，当然，批量化地提拔干部对党内第一把手及其党委成员都是有利益可得的，民谣所言“想要富，动干部”以及大量买官卖官的事实都是明证。我们常说爱美之心人皆有之，其实，人性的弱点亦人皆有之。在现实的条件下，人的私心与贪欲并不可能由其自身的努力来克服。正如邓小平同志所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”③显然，在中国共产党执政的条件下也绝不能允许党内少数人的权力在经过党委、行政这两道环节的运作之后成为满足非分欲望的途径，即我们必须建立严密防范公共权力私有、私用的制度和机制。所谓公共权力是指维护为国家和人民利益而设定的权力。我国这几年来，时常可以听到议论私有化的声音，但这是公开的、局限于经济范畴的，对此不必大惊小怪。真正值得警惕的是政治上秘密的、已经在暗中实施的公共权力私有化。设定公共权力的目的是为社会公众提供服务，公共权力本身应当并不具有任何经济价值。说得通俗一点，公共权力就是为人民服务的权力。但是，公共权力一旦私有化(包括在形式上“合法”的公权私用)，就会使国家财产和社会资源悄悄地、源源不断地变为权力垄断者的私人占有物。政治上的公权私用必然导致经济上的公财私有，这条规律可以简明地表述为：公权私用→公权私有→公财私有。公权乃护国职权、为民之责，公权一旦私有化就成了盗窃国库的万能钥匙，成了坑害百姓的遮丑板。我国当前最为严重的问题并不是有人公开议论私有化，而是暗中已经成为现实或正在实施的公共权力私有化。有学者在分析苏共垮台的原因时指出：“由于苏联高度集权的政治经济体制，权贵阶层以集权方式支配国有资产的途径十分方便，借口也堂而皇之。权贵阶层作为实施这个过程的主体，可以不费吹灰之力将财产的国家所有实际上变为官僚支配。而且，由于国家法规不健全，国有财产管理混乱，使国家和国家所有变得十分抽象和空泛，这就使官僚取得的支配权逐渐演变为隐性的占有权。官僚利用权力开始在国有的名义下暗自积聚个人资本。”④从我国的情况看，公权私用、私有的问题已经相当严重。社会发展到今天，国家安全已经不仅仅局限于军事安全，政治、经济、信息、文化等各方面的安全才能构成国家的整体安全。且不说官员受贿的恶劣政治影响，仅从经济上看巨额贿赂已经危及到国家安全。据新华社2001年12月19日电讯稿披露，被判处死刑的沈阳市原副市长马向东索取和非法收受他人财物折合人民币976万余元，伙同他人侵吞公款12万美元，挪用公款美元39万余元，另有1068万余元的巨额财产不能说明合法来源。马向东以上非法所得折合人民币2473万元，真令善良的人去算一算其个人攫取的财产占当地GDP的份额了。按照犯罪学公认的比例，若行贿数额为1，行贿人可以从受贿人手里得到的利益至少为10.显然，马向东受贿976万余元，国家的实际损失最少是9760万元。仅此一例即可看到我国国家被害状况之重，腐败的程度之深。按照犯罪学的观点，就目前而言犯罪不可避免，只要犯罪率低于社会可以容忍的限度，就应当认为是正常现象。我国目前的贿赂犯罪，从数量上看似乎并不惊人(主要是因为揭露率偏低)，但就“质量”而言，却正在直线上升的过程中。类似沈阳市的“整体腐败”，时可见到的小官大腐败，上级暗示下级请客送礼的“官准腐败”，老百姓无奈之中向官员送礼的“被迫腐败”，以及在水涨船高中不得不提高的贪污贿赂立案标准，这些事实都无可辩驳地证明：我国官员腐败的规格已经急速提升，并正在进一步提升的过程中，“笑廉不笑贪”的氛围在某些地方已经形成，坚持清廉的正义者与为民肃贪的办案人正在承受着极大的压力。尽管已经被揭露的国家被害触目惊心，但是，地方官员个人贪污贿赂数百万、上千万绝不会是空前绝后的数字，亿元级的贪官也许只是何时被挖出来的问题。二、财富正在向少数人手里集中，社会心态趋向失衡任何国家都有相对稳定的财富总量，通过适当拉开收入差距，无疑会促进竞争氛围的形成。但是，我国当前缺少的不是竞争氛围，而是公平竞争规则的实施和勤劳致富、诚实致富的有效示范。“让一部分人先富起来”的方针本身是正确的，关键是让哪一部分人先富起来，如何让一部分人先富起来，一部分人先富起来以后怎么办。在一个县级市，某人当上了市委书记就可以贪污贿赂超过上千万元，而该市的年度财政总收入只不过几千万元，如此典型的暴富对老百姓的心理冲击决不是依法严惩犯罪分子所能抵消的。分配不公是社会发展协调性受到破坏的主要原因，分配不公既强化了少数人的贪婪欲求，也导致多数人的心理失衡，使部分社会成员以消极态度对待政府行为，并使心理感染的面日益扩大。这些年来，一部分人先富起来在我国确已实现，但是，少数人的暴富以及“傍大款”、“靠贪官”亦可致富等消极现象正在驱使民众心态失衡。所谓“靠贪官”，即以手握实权的贪官污吏作为靠山，既卖身求荣、求财，又为虎作伥的社会现象。“靠贪官”是比“傍大款”更为恶劣的消极行为选择，是对腐败的掩护、强化与扩张。而现在的问题是“靠贪官”在实际上类似于“臭豆腐干”-闻起来臭、吃起来香，即便是善良的人也只要他人不直接侵害到自己的利益就采取事不关己、高高挂起的态度，对国家利益开始缺乏关注的热情;有不少同志虽然十分憎恨腐败现象，但又惟恐自己横遭打击报复或陷入孤立状态而不得不随波逐流。长此以往，腐败泛化甚至整体化，反腐败却要靠偶然因素(如腐败分子的巨额财产要经过盗窃犯“偷”出来才能成为证据)，构成腐败的数额标准不断上升，暴露的腐败分子也越来越大，以巨额财产来源不明罪判处5年以下有期徒刑的贪官越来越多，这种“战果”在公众心底产生的负面作用是不言之明的。当然，社会心态失衡的因素错综复杂，但是，国有资产的大量流失，财富已经和正在向少数人手里集中所引发的不公平感，老实人的失落感、诚实劳动的“吃亏感”却是主要的原因。具体地说：一是哪一部分人先富起来了。这个问题国家从未发表过统计数据，即便是学者也难以作大规模的实证调查，但是大量现象说明，真正先富起来的并不是诚实劳动的科技工作者和工人、农民。当前，老百姓对因为诚实经商先富起来的人并无反感，在群众中诱发不满和对立情绪的主要是，有一部分人因为当官而先富起来了。而且，社会对非法致富现象的宽容之态与社会保障体系的不健全形成了鲜明的对照，使得温饱尚未解决与生活水平已经相对提高的民众都很不满意。二是先富者是靠什么先富起来的。以先富起来的官员为例，其公开的薪金收入十分有限，别说致富，就连其实际上消费的烟酒钱都不够。而隐蔽的收入呢?老百姓是看在眼里、记在心头的。例如，《中国质量万里行》2000年第10期记者专稿揭露，福建省政和县一方面至今是福建省最贫困的县之一，一方面出现了群众怒骂的“贪官区”，仅在县城干部建造的豪宅就近1000栋。依照当地科级干部的收入，每月只有600～700元，那么，这些豪宅是靠什么造起来的呢?对此群众是有“说法”的，但是，举报苦于不掌握直接证据，更怕“打不着狐狸惹一身骚”，于是消极心态大有蔓延之势，反腐败的信心和勇气都在消减。据最高人民检察院举报中心负责人介绍：2000年上半年全国检察机关受理的举报线索呈下降趋势，其中属于检察机关受理的举报线索比去年同期下降10.1%.山西省的群众从1995年起举报素有“三盲”(文盲、法盲、流氓)之称的绛县法院副院长姚晓红，调查组4次进驻绛县均无功而返。姚在被举报的几年间不但步步升迁，还不断残害百姓，其中有位举报人在半个月的时间里被“抄家”11次。类似的情况，不掌握过硬的第一手证据谁能举报?而