基础设施PPP项目的VfM评估方法研究及应用

基础设施PPP项目的VfM评估方法研究及应用摘要我国基础设施大力投资建设的过程中，民间资本不断涌入，促进了PPP模式在我国基础设施投资—建设—运营中的广泛应用。然而，PPP模式在何种情况下适用却一直在我国公共工程的采购过程中未得到重视。PPP模式的价值评估是政府进行采购模式选择的重要依据。文章通过文献综述，研究了国外常用的物有所值理论，阐述其评价过程，结合我国国情设计了相关的评估方法，并通过南京保障房案例的实证分析，验证了物有所值方法的可行性。关键词：公私合营（PPP）；物有所值（VfM）；公共部门比较值（PSC）；竞争中立一、引言近年来，公私合营（PPP）模式越来越广泛的参与到公共基础设施建设中来，相比于传统的政府采购模式，PPP模式一方面减轻了政府财政压力，另一方面能够更加高效的管理进度、质量，分担部分风险，提高项目采购的效率。然而，PPP模式本身所具有的高风险性在政府决策时往往未能被考虑，形成了盲目才有PPP模式的热潮。事实上，由于合同的长期性，在合同履行过程中，PPP项目风险常常处于变化之中，具有相当大的不确定性，因此需要在项目决策阶段评判PPP采购模式是否比传统采购模式更具价值以决定是否采用PPP模式。物有所值理论正是利用全寿命周期理论对PPP项目价值进行计算和评估。物有所值是价值理论中的重要概念，是项目采用PPP模式后全寿命周期成本与传统模式下公共部门建设、经营总成本相比较后可以得到的价值增值。物有所值理论是用来评价政府组织等机构是否能够通过项目全周期的管理和运营，从项目的产品或服务中获得最大收益的一种评价方法，对项目的价格以及其他所有形式的成果进行定量和定性的分析。除价格以外，质量、资源利用、目标实现程度、时效性以及长期运营效果等因素都要综合评价。通过物有所值评价，有利于促进资源利用最大化，更好的实现基础设施项目建设运营的经济性、效率及效果。即用最小的投资来实现项目或产品的功能。由于政府采购是为了实现政府职能和社会公共利益的而进行的，是一种宏观经济调控手段，因而在选择项目采购模式时，不仅要考虑项目采购的效率问题，也当考虑采购的社会效益问题。因此物有所值中的“值”相比于资金价值，具有更广泛的涵义，它不仅包括提高资金的使用效率，还应包括为国内产业发展提供机会以促进技术转让等。这一区别为后文的定性定量评估提供了理论依据。二、VfM在PPP模式中的研究综述1.发展过程。英国最早将VfM引入公共基础设施项目采购模式的比选中，并不断完善其评估过程，形成一套规范的VfM评估指南。实践证明采用该理论进行项目评估，可以为政府节省较大的开支。英国财政部的一份报告显示，2008年英国政府在交通、健康、能源环境、学校等领域，通过物有所值理论共计实现了300万欧元价值增值。报告指出，2010年~2011年，英国包括建设部门在内的各政府部门将通过物有所值共计节省350万欧元开支。韩国、日本、香港等国家地区也加强了对物有所值评价的重视程度，物有所值评价越来越多地受到了肯定并在一定范围内得以较为广泛的应用。国外对物有所值在工程项目中的应用已有相应的研究和应用。Demirag和Khadaroo（2004）对英国的国家安全部门采用PFI模式进行了会计处理及物有所值评估的研究，是较早期的对私人参与基础设施项目进行的研究。Heald（2002）对物有所值的方法论进行了研究。本研究在此基础上，进一步对物有所值的定性评价方法及PSC-LCC法进行系统的阐述，提出适合我国的VfM评估方法，并尝试用该方法分析保障房建设的采购模式是否物有所值。2.VfM的两种评估方法。国际上常用的物有所值的评价方法主要有两种：（1）成本效益分析法，通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值，用以寻求在投资决策上以最小的成本获得最大的效益，常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。在不同国家或不同部门，成本效益评价法在收益率的确定、指标选择、评价项目等具体方面存在一定差别。例如在评价指标的选择方面，成本现值、收益现值、净现值、收益成本比等都可以作为评价指标。目前较多的做法是将净现值（NPV）作为评价指标，即所有收益现值与成本现值之差。也就是说，应用成本效益分析法，需要对每一个方案的所有成本和收益进行量化，并计算其现值。作为广泛应用的价值评价方法，成本效益评价法的方法论已经比较成熟。但该方法需要大量的数据支持和诸多假设，其计算工作量较大，在数据来源、定价准确性方面存在一定的弊端，从而使其应用受到限制。目前国际上应用成本效益评价法的国家和地区不多，例如，澳大利亚在决策是否进行基础设施项目建设时，会使用该方法，但在选择传统政府采购和PPP模式时，则会使用公共部门参照标准法进行决策。（2）公共部门参照标准法（PublicSectorComparator，PSC）。公共部门参照标准是政府在参照类似项目的基础上，根据项目的实际情况制定出的政府提供项目的标杆成本，将PPP模式下的全寿命周期成本LCC（LifeCycleCost）与此标杆成本比较，进而得出PPP模式是否更加物有所值。铁路、桥梁、能源设施、废水处理、体育设施等项目都可以采用PSC来进行评价。英国、澳大利亚、日本和荷兰等国都已经采用PSC来进行物有所值评价。英国和澳大利亚将PSC作为PPP模式的组成部分。日本在项目采购之前，必须先建立PSC，通过比较来判断PPP项目是否更有价值，才会采用PPP模式，并且要求相关部门以百分比或者实际金额的形式公示物有所值的程度。南非和荷兰在选择基础设施项目采购模式时，也强制要求使用PSC。近年来，香港也已经开始使用PSC来进行项目评价，并且将PSC作为项目采购过程中的重要组成部分。爱尔兰按照英国的做法，逐步推进PSC方法在项目采购评价中的应用。还有一些国家和地区（如阿根廷）在投标报价过程中进行物有所值评价，私人部门参与的投标报价需要比政府采购的价格低5%至10%才有可能中标。在项目采用PPP模式的初步可行性研究通过，并制定出详细的项目实施方案及产出标准之后，即可组建专门的项目咨询机构，协同工作小组，共同对项目进行VfM评估。该评估应当将定性分析和定量分析结合起来，在综合评估的基础上，选择项目采购模式，即是否选择采用PPP模式。据此，本文在吸收国外经验的基础上，提出适合我国的评估方法。三、VfM定性评估方法分析定性分析通过问卷调查和专家咨询方式进行，侧重于考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。根据定性评估的结果判断是否需要进行定量评估，如果定性评估的结果显示项目不适合采用PPP模式，则可以直接进行传统模式采购的决策，而不需要转入定量分析。本研究设计了VfM定性评价问询表（表1），列出了可能影响项目VfM的因素，并采用专家打分法，进行详细的定性分析以供参考。四、VfM定量评估方法分析如果定性分析的结果初步判定PPP模式物有所值，则需要进一步精确分析VfM的大小，转入定量分析。定量分析主要用以评估项目采用不同的采购方式所对应的资本结构与运行成本及可获得的利润，即PSC与LCC相比较，可获得的VfM。同时，需要对项目利益相关者偏好、特殊风险、预计的交易成本加以调整。物有所值可以理解成为建设一定标准与质量水平的项目，所付出的费用以及其他支出，在统一折算成货币后价格最低，这就需要计算出政府采购模式下的所有费用支出，将PPP采购模式下建设运营相同项目的总费用与政府采购模式建设运营的总费用进行比较。也就是说，采用PPP模式是否更加物有所值，可以通过公共部门参照标准（PSC）与PPP项目的LCC进行对比来衡量。其中，PSC是一个标杆价格，它综合考虑了服务质量、价格、时间、风险分担以及政府为项目融资的可能性。政府通过PSC这个标杆来确定PPP模式是否更物有所值。理论上，只有当PPP模式下的价值LCC优于PSC，也就是说，PPP下的投资净现值低于PSC这个标杆，政府才会选择采用PPP模式。有些情况下PSC和LCC比较接近，考虑到政府可以将部分风险转移给私人部门，政府会倾向于选择采用PPP模式。在计算PSC和LCC时，需要对一些因素，特别是风险因素做出假设和估计。有时，PSC和LCC的差别会很小甚至当某些假设条件略作改动后，二者的大小关系会发生改变，这就使得决策变得非常困难。为了解决这个问题，在做出重要的假设或者评价关键风险因素时，有必要进行敏感性分析，从而尽量提高评价和决策的准确性。1.公共部门参照标准PSC的概念及计算。PSC作为政府评价公私合营是否物有所值而采用的一种标杆价格，它代表了政府采用传统模式进行项目采购可能发生的价格。由四部分组成，分别是（1）初始PSC；（2）转移风险的价格；（3）保留风险的价格；（4）竞争中立的价格。通过综合集成，将各因素全部转化为货币形式，四项之和即为PSC。然而，在进行这种多因素综合影响分析时，经常面对的一个问题是多因素累积误差而引起的总误差放大，为了提高该方法的估计精度，目前国际上通常采用蒙托卡罗模拟的方法，通过考虑项目的不确定性，从而对每个需要估计的项目的发生可能性和造成的影响进行模拟估计。（1）公共部门参照标准初始PSC也就是政府建设项目的基本费用，是公共部门提供项目建造、维护、运营等服务所需的成本，是指采用传统政府投资模式下最优方案的直接成本费用，包括直接投资成本和直接运营成本两部分。对于需要国际采购的部分，需要根据市场的实际情况对其进行估价。（2）转移风险是指所有转移给私人部门的风险的总价值。确定可转移风险价值时，需要比较完备的当前和历史数据作为估价标杆。由于不同的国家对于相关数据的参考和采用程度不相同，因此各国对转移风险的估计值也有所不同。例如，澳大利亚PPP项目采购的平均转移风险价值在项目总价值的8%左右，而英国的转移风险一般为项目总价值的10%~15%，平均值约为12%。（3）保留风险是指所有未转移给私人部门的风险的价值。在PPP项目的采购中，公私部门的风险分担是必须明确的事情。通过分析风险的发生概率和影响程度，可以得出公共部门和私人部门各自分担的风险价值，也更有利于准确的估算项目采购的总价值。风险的鉴别和量化是调整初始PSC的关键，应当做到全面和准确。我们可以借助于调查问卷和专家打分的方法，同时也应当参考同类型项目的历史资料和数据。（4）竞争中立是由于政府的公有制产生的政府业务竞争优势的价值。西方一些国家已经制定了明确的竞争中立政策，以保证重大经济活动中公有制企业的公平竞争，用成本透明化和定价透明化来消除公有制带来的优势，提升私人企业的信心。例如，政府在项目采购过程中的税务支出，通过政府的税务体系，又作为政府的税务收入，返回给政府。在PPP项目中可能通过采取竞争中立措施，减免私人企业的税务支出，从而增加私人企业参与PPP项目的积极性，提高其收益。除了竞争优势，政府也有可能因为所有制而处于竞争劣势。例如，公共部门的公积金税率较高，问责制成本和管理费用通常也高于私人企业。这些劣势也可以通过制定竞争中立政策来消除，从而调整PPP项目成本。综上所述，可以得到VfM的计算流程如图1所示。2.PPP项目的全寿命周期LCC概念及计算。PPP实施的成本全寿命周期费用LCC是指一个建筑物或建筑物系统在一段时期内拥有、运行、维护和拆除的总成本。寿命周期成本包括初始化成本和未来成本，通常由建设期利息、建设成本、运营管理费用、上缴的税金和风险控制成本构成。这里风险成本包含两部分，私人部门承担的风险成本和政府部门保留的风险成本。在PPP模式下通过合理的风险分担机制，部分风险转移给了最有能力来控制这些风险的私人部门，因此，私人部门承担的风险成本会比PSC中的可转移风险成本明显降低。而保留风险成本是无论什么采购方式都应该由政府部门来承担，因此，与PSC的保留风险成本相比，两者相差不大。因此LCC可参照私人企业的投标报价或采用生产规模指数估算法来估算。为了使LCC与PSC具有可比性，应对两者做几个假设：（1）相同的基准日期，一般为项目融资或合同结束的评估日期；（2）相同的折现率；（3）相同的通货膨胀率假设，可由政府部门与融资部门商议决定，并在招标文件中