土地投资体系及法律框架

1土地投资体系及法律框架（一）土地投资领域的四大板块：一、城市改造（城中村/棚户区/三旧改造）：城市改造是指对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村、棚户区及旧屋村等）内的区域，根据城市规划和其他相关法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。城市改造的特点：土地投资业务的循环模式，也是未来主要的土地业务投资形态；法律规定具有创新性，各地实践不同；需要企业大量资金投入，企业取得高额回报；尚处于初级阶段，各地正积极探索。二、新城开发：组合城市资源、产业资源和金融资源，推动相关项目的投资、建设、运营等服务，按照城市建设全寿命周期理论，系统整合城市建设参与各方资源，为城市从前期的策划到建成后的运营提供全方位的服务。产业地产是整合自然资源与社会资源，强调综合经营和集约开发的新兴产业，其更注重地产资源和非地产资源合理结合。新城开发的特点：本质上属于城市建设，土地面积巨大、资金需求量巨大；对投资方的资源整合能力、融资能力及建设管控能力提出了更高的要求；超长的周期，20年~30年或更长；与地方政府合作，全面参与新城区域内的管理活动；除多元化的经营性收益外，投资人与地方政府分享新城区域内的经济发展成果。三、土地成片开发：土地成片开发是指在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后进行转让土地使用权、经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。土地成片开发的特点：成片土地开发与宗地开发、项目开发相对应，具有开发土地面积大、资金投入量大、开发周期长、存在外部性、涉及利益主体多等特点。土地成片开发的基本操作流程：与当地政府签署合作框架协议，确定主开发商地位及投资资金计划，并报经上级政府批准；主开发商修编总体规划、控制性详细规划等各种规划、土地成片开发方案，并报经政府批准；主开发商为主、政府为辅招商引资，确定具体项目的意向开发商；主开发商依据规划分批次、分具体项目的进行征地、基础设施建设等土地储备整理开发，形成建设用地条件即熟地；熟地交土地储备中心后带项目公开出让；主开发商、项目公司自行竞得项目与土地使用权或二级开发商竞得项目与土地使用权；立项、规划、建设、经营。四、土地一级开发：土地一级开发是指在土地出让前对土地进行整理投资开发的过程。具体来说，就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业，而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让的标准。在大多数城市主要是由政府来操作，也有政府委托企业来做，政府负责2管理和监督。土地一级开发的特点：广义的土地一级开发是政府在国有土地使用权出让前对土地的综合整理，涵盖了土地征购、土地开发及土地储备三个环节，政府应完成土地收回、收购、整治、置换、征收等土地征购储备，由政府取得完整的国有土地所有权，并确定地块的规划条件和指标、市政配套设施实施条件以及供地计划等一系列开发事项。而狭义的土地一级开发仅指“土地整治”，即政府土地储备机构或企业对收购储备的国有土地进行地上物拆除、场地平整、市政配套基础设施建设等。土地一级开发的基本操作流程：政府修编城市规划、土地储备供应计划、土地储备开发实施方案等；国土、环保、发改委、规划、建设、交通等部门提出原则意见；土地储备中心聘请土地一级开发单位，并签订一级开发协议；一级开发单位自行办理以其为主体的一级开发所需的规划、立项、征地拆迁、大市政建设等法律手续，并自行筹措资金；土地储备中心负责办理以其为主体的一级开发所需的规划、立项、征地拆迁、大市政建设等法律手续，并筹措资金；土地储备中心聘请企业负责土地开发具体管理的，签订土地一级开发管理委托协议；基础设施建设，形成建设用地条件，即熟地；将熟地交回土地储备中心公开出让；以土地出让收入支付一级开发成本及利润，或管理费；二级开发商取得土地使用权，办理立项、规划、建设等手续，进行二级开发。（二）当前中国土地投资的法律环境一、关于土地整备方面的立法国家层面：2007年11月19日，国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》。2008年1月3日国务院颁布的《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），“土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。”地方层面：到目前为止，中国内陆所有的省、直辖市、自治区均对土地储备或土地一级开发进行了地方立法。国务院3号令鼓励通过公开招标方式选择土地前期开发实施单位。各地方对于企业参与土地前期开发和利润分配的规定不一。二、企业参与土地前期整理开发（土地一级开发）：根据《土地储备管理办法》之规定，“土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”。但是《土地储备管理办法》并没有对企业是否可以参与土地前期开发，参与模式以及收益模式问题作出明确规定。《土地储备管理办法》规定，“各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。”即，将规范具体实施事宜的权限授权给了地方。各地方对于土地一级开发出台了具体的文件，因此，在进行一级开发过程中，除应遵守《土地储备管理办法》及其他中央层面的规定，还应遵守地方政府的特殊规定。在国家以及地方政府均没有对企业参与土地前期开发、开发模式及利润分配等事宜进行明确规定企业可以参与土地一级开发的情况下，出于合法合规及风险控制考虑，建议企业通过省级政府的审批程序对合作协议进行确认。三、与土地整备相关的财政立法国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》2006-12-17将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。土地出让收入使用范围：征地和拆迁补偿支出；土地开发支出；支农支出；城市建设3支出；其他支出。《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知》2006-12-31土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。四、土地投资领域的立法特点1、国家立法线条较粗，各地方立法差异性强。2、以各地方的立法实际情况看，省级政府在土地投资领域的政策制定较为重要。（三）土地投资项目法律风险控制流程：律师提供全程法律服务；熟悉当地相关法律法规和政策；做好前期尽职调查工作；确定交易/合作结构和程序；与当地政府谈判，并签订意向书或框架协议；根据上级政府的批复内容，细化交易/合作原则。确立“合法性”、“合规性”、“合理性”的投资目标及合作目的。（四）尽职调查的重要性及核心内容：一、重要性：发现问题：政企合作的基础和前提。解决问题：政企合作中的特殊条款。促进合作：合作架构的调整基础。规避风险：风险控制的有效手段。二、核心内容：针对政府部门的主要问题：当地的土地投资环境；当地政府的主体资格（对政府特设区域/派出机构适用）；当地政府的审批权限、流程；拟投资土地的情况；土地一级开发的具体工作内容；成本及收益模式。针对投资企业的主要问题：预计总投资额，预计开发期限；预计分为几个片区、几期进行开发；企业与当地政府（包括省级、市级、区县级）就项目进行前期沟通的具体情况；企业与当地政府（包括省级、市级、区县级）已经签署的或者准备签署的所有合作框架协议、备忘录等法律文件（草稿）；企业的投资资金的落实情况及融资安排。企业在参与土地一级开发的过程中的参照依据是与政府方签订的一系列合同条款来执行的，只要合同条款内的各项规定均在法律的许可之内，企业和政府之间的交接就可以如期进行。在实际操作过程中，在合同条款中没有指明的情况若有相关法律法规的规定，那么就按照法律法规的规定去做。反之则双方应尽可能地明确合同条款中的权利和义务，并通过书面的补充协议或者会议纪要方式进行记录，这样就可以在后续的工作中有据可依。加之政府对司法干预的现实环境，在争议解决上，企业就应当尽量选择异地的知名仲裁机构，这样可以有效避免行政干预，至少保证有一个公正的“纸上权利”，才有可能寻求“现实权利”。企业在参与土地一级开发的过程中就必须综合考虑各方面的因素，认真把握可能存在的法律风险，事先做好有效的风险规避方案。只有这样，才能在土地一级开发的实践中尽可能少的出现不必要的麻烦，从而确保土地开发的各项事务得以顺利正常开展。