5农业用水竞争

5Buch1.indb17106.10.200607:39:575农业用水竞争2002Buch1.indb17206.10.200607:39:57 2006年人类发展报告 1735农业用水竞争一百年前，洛杉矶水务局局长威廉.穆赫兰给加利福尼亚 带来了国家政治的新观念：夺取水源。面临满足沙漠中迅速 成长起来的小城镇用水的要求，穆赫兰不动都声色地从城镇 以北 200 多英里远的欧文山谷买断了用水权，并修建了一条 横跨酷热的莫哈韦沙漠的输水管，将水输送到洛杉矶市区。 此举引发了强烈的抗议，欧文山谷的牧场主试图炸毁输水管，洛杉矶水务局则以大规模的武力展示作为回应。这为洛杉矶 的发展铺平了道路。这项调水工程有助于满足城市居民和工 业用水的需要，使得大农场主能够成功地在洛杉矶周围的沙 漠上种植棉花以及其它用水密集型农作物。而欧文山谷的农 民损失惨重。农业用水竞争时代变了——但有些事并没有变。最近，南加利福尼亚通过诉讼程序解决了用水争端，而不是付之枪炮。但穆赫兰事件证明用水管理上两个永恒的特点：其一，水就是权力——当水紧缺时，权力关系充分表现在决定谁有权使用水和在什么条件下使用水。其二，当水资源短缺加剧时，那些在水资源分配中缺乏话语权的人们势必要首当其冲地受到供水减少的冲击。今后几十年，很多发展中国家会面对为水展开激烈的竞争的前景。人口增长、收入增加、不断变化的饮食结构、城市化和工业发展都增加了对本质 上是定量供给的水的需求。在江河 流域已过度开发的区域，将会导致激 烈的调整压力，纵使用水效率有所 提高。农业——用水大户和不断增长的人口的食物源泉——将是压力调整的焦点。权力与话语权将对供水调整过程作用于贫困人口的方式产生重 要影响。随着人们对水资源匮乏越来越多的关注，有关水资源管理的全球性争论已聚焦于粮食安全。这一永恒存在的问题即为世界是否有充足的水来满足日益增长的人口的粮食需求。这一问题固然重要，但另一个对人类发展和全球减贫有着同等重要意义的问题却没有引起人们足够重视，即：如何对水源进行管理，以实现在保护贫穷和弱势群体用水以维持他们的生计的情况下满足日益增长的粮食需求。这个问题不仅与在 2015 年之前大范围完成千年发展目标的前景有直接关系，而且也直接关系到子孙后代的福祉。世界会城市化，但大多数贫困、营养不良的人们依然生活在农村并且依赖农业生产谋求职业、增加收入和获得食物。用水安全对他们的生计至一个对人类发展和全球减贫有着同等重要意义的问题却没有引起人们足够重视，即：如何对水源进行管理，在实现保护贫穷和弱势群体用水以维持他们的生计的情况下满足日益增长的粮食需求第5章Buch1.indb17306.10.200607:39:58 174 2006年人类发展报告5农业用水竞争关重要——也关系到他们脱贫的前景。而危险在于：迅速发展的城市和寻求更多水的工业在农村地区开拓它们的水源，从而减少了那些穷人获取他们赖以生存的资源的途径。竞争已经引发了一些相应的调整。许多国家主要的管理模式是“循一条最小阻力途径”，工业、大型农业以及市政当局拥有一些强有力的选民，秘密地从其它用户那里——包括从农村的穷人——在政治上声音最弱者，把水转移过来。竞争加大带来的不均衡后果映射了基于土地、财富、性别和政治影响力等的更广义的不均衡。施政系统能够抑制这种不均衡——但通常总是加剧这种不均衡，就象在欧文谷发生的那一幕。本章一开篇主要招眼于水和农村生计之间的联系以及影响这些联系的用水场合。继而，本章集中论述了与水资源竞争的管理联系紧密的三个主题，论述了它们对减少贫困和不均衡在起着支持还是破坏作用：• 竞争、权力和用水争夺；• 对灌溉系统更好的管理；• 提高穷人的水资源生产力。从事农业的贫穷人口对水和人类发展的关系有真切的体验。印度一位财政部长曾说了一句有名的话：他的国家的预算是“在跟雨水打赌”。1 而对数以百万计的小农场主、牧民和农业工人来说，他们在这一赌博中投入的赌注要高得多。雨量的变化，水供应的中断与否会给他们带来天壤之别：营养充裕或忍饥挨饿，健康与疾病，甚至事关生死。农业用水安全渗透到人类发展的方方面面。土地和水是穷人赖以生存的两个基本要素，他们比富人更依赖于这两个要素。不能孤立地思考用水问题，而应把它与诸如健康、教育、使用其它生产资料的途径，包括土地、资金和基础设施等联系起来。而用水安全是贫困与脆弱等问题中的一个重要的风险 因素。生计包含人们赖以谋生和保持安康的实际能力和资产。在农村地区，水资源扮演着十分重要的角色。像土地一样，水是自然资本的一部分，对维持农村的生计起着决定性的作用。能得到可靠的供水，人们就可以获取多样化的谋生手段，提高生产力，减少与旱灾相关联的种种风险。可靠的供水给生产者提供了进入更高产品附加值领域的机会，带来收入和就业，并保障了人们投资的安全（图 5.1）。农村生计、水与全球减贫努力的联系显而易见。大约四分之三的每天不足 1 美元维生的人口生活在农村——他们依靠农业过活。小佃农和农业工人占了世界上 8.3 亿营养不良人口的三分之二。用水安全——生计关系有助于解释受到广泛关注的水与贫困之间的联系。在埃塞俄比亚，距取水点的距离，与逐渐弱化的家庭生产多样性以及减少的收入之间的关联，使其成为反映贫穷和弱势的最精确的指标 之一。2供水的可预测性和水媒生态环境的可持续性是用水安全的重要方面。可预测性有助于说明为什么得到灌溉水和人类发展——生计所系土地和水是穷人赖以生存的两个基本要素，他们比富人更依赖于这两个要素Buch1.indb17406.10.200607:39:58 2006年人类发展报告 1755农业用水竞争与贫穷发生范围较低和贫穷程度较轻相关联。跨国研究表明灌溉区的贫穷程度通常要比非灌溉区的贫穷程度低 20%—30%。3 灌溉带来的一系列用水安全的利益减少了贫穷。首轮效应包括较高的粮食产量，较高的实际收入，增加了就业，降低了食品价格。其它的益处还包括更稳定的就业环境和较低的粮食价格。但是，灌溉和贫穷之间关联的力度受到许多制度性因素的制约，包括在土地分配上的效率和公平。压力下的农业——呈现的情景农业未来的水管理面临着来自两方面的压力。从需求角度来看，工业化、城市化以及饮食结构的改变将提高对粮食的需求，以及增加相应的用于生产粮食的水量。从供应角度来看，灌溉用水十分有限。这种供求双方的不平衡加大了调整的压力。将来的农业用水管理会与以往大不相同。回首过去灌溉的历史，过去四十年间全球的灌溉面积翻了一番。灌溉领域的扩大，加之绿色革命提高了生产力，使得农业在人口增长的同时增加了人均粮食供应。在上世纪 60 年代中期到 90 年代中期，南亚人均粮食的拥有量从年均 162 公斤增加到 182 公斤。4  占主导地位的灌溉作物——如水稻和小麦——其产量增加了两到四倍，三分之二以上的收益来自于产量的增加。这些成果得益于生产力的大规模提高，成为增强粮食安全和减少世界饥饿的重要因素。如果没有灌溉面积的扩大，今天的农村贫穷和全球粮食安全又会是另一番景象。这与撒哈拉以南非洲地区形成了鲜明对比，那里的生产力增长几乎无法跟上人口增长的速度，这一点给了我们深刻启示。考虑未来，扩大灌溉面积的前景很有限，来自工业和家庭用水户的压力来源：AdaptedfromHussainandHanjra2003。5.1其它资产脆弱性食品安全就业收入消费生产增加农作物产量增加农作物种植面积增加农作物密度全年种植的机会增加农作物多样化种植业的收入增加家庭食品消费增加农民家庭收入的稳定食品价格降低农场内就业机会增加农场外就业机会增加就业机会的稳定农村工资水平增加增加了食品可供量增强了生产和保持家庭消费的食品的机会降低了消费不足的水平降低了生产季节性影响降低了农作物歉收的风险减少了债务增加了健康和教育的财力改善了整个资源基础Buch1.indb17506.10.200607:39:58 176 2006年人类发展报告5农业用水竞争在增长。新的灌溉水源越来越昂贵，并且开采起来会对生态环境造成破坏，这给继续利用 1960 年以后的灌溉扩张模式带来了一定的限制。1980 年以后，诸如印度、印度尼西亚及巴基斯坦等国新开发的灌溉工程的实际成本翻了一番。5 同时，在未来的四十年，许多发展中国家的农业将会在因过度开采而已经“枯竭”的流域中展开对水的竟夺。中国、南亚和中东的大部分地区目前正通过对地下水不可持续的开采和江河的过度取水来维持灌溉。目前，地下水的透支率在中国高于 25% 而在印度高达 56%。6 要纠正这种透支就需要把地下水的使用从 8170 亿立方米降至 7530 亿立方米，这会使得许多地方的灌溉用水急剧减少。7 地下水问题给全球许多地域的发展中国家带来了粮食生产风险，以及伴随而来的对农村生计的风险。最近由国际粮食政策研究所、国际水管理研究所以及联合国粮食及农业组织进行的情景试验虽然细节略有不同，但在主题上是一致的。未来四十年情景的重要特点包括：8• 人口持续增长与快速都市化。在今后三十年内，人口每年增长约 8 千万，到 2050 年将达到 90 亿——几乎全部人口增长都发生在发展中国家。人口的增长将与快速都市化同步。1960 年发展中国家的人口三分之二生活在农村。而该份额现在降到不足一半，到 2050 年世界三分之二的人口将生活在城市。要保持粮食的供应就需要生产力的发展以保证较少的农业生产者生产出的粮食能满足日益增长的城市人口的需要。• 对水的需求增长。预计发展中国家计划抽取水量到 2025 年将比 1995 年高出 27%。非灌溉用水量将增长一倍，而灌溉用水将只增长 4%。正如第四章中所显示的，预计灌溉用水的增长比工业、城市以及畜牧用水的增长要缓慢得多。• 更多用水密集型需求但灌溉增长缓慢。要满足发展中国家日益增长的粮食需求就需要农作物生产年增长 1.4%，而对撒哈拉以南非洲，则须增至 2.5%。随着收入的增加，粮食需求将变得更加“用水密集型”。同时灌溉的增长速度会大幅度减缓。到 2030 年灌溉用水抽取量将仅增长 14%。在一些地区，对用水控制会变得严厉得多。在亚洲，灌溉用水将增加 1%，与之相比其它用户的用水量将增加 14%。• 提高生产力的必要性。世界如何满足日益增长的粮食需求？对谷类，联合国粮食及农业组织计划发展中国家灌溉产出量需要提高三分之一左右（这个水平比目前发达国家还高），同时生产增长三分之二。旱作农业在谷物总增产中必须占 47%，凸显了通过增加水分保持及改进耕作技术来提高“绿色水资源”（被土壤吸收和由植物蒸腾的水）生产力的重要性。旱作农业生产基础扎实，并且具有相当大的潜力。旱作农业在谷物生产中占有三分之二产量，而亩产仅需灌溉农业平均所需的 3.2 公吨水的一半左右。上述是一些宽泛的全球性计划，并没有把形成真正粮食安全的分布因素纳入考虑，也没有反映地区间的巨大差异，但他们的确指出了早已不堪重负的水系承担的日益加剧的压力。就以印度为例，到 2005 年，印度人口将比 1995 年多出 2.7 亿人口，其中很大部分将受雇于用水密集型——和劳动密集型行业。撒哈拉以南非洲地区面临着严峻挑战。由于该地区主要依赖旱作农业，因此“绿色水资源”革命仍是当务之急 考虑未来，扩大灌溉面积的前景很有限，而来自工业和家庭用水户的压力还在增长Buch1.indb17606.10.200607:39:59 2006年人类发展报告 1775农业用水竞争（图 5.2）撒哈拉以南非洲的灌溉面积不到全球的 5%，仅两个国家（南非和马达加斯加）就代表了该地区三分之二的现有能力。莫桑比克和坦桑尼亚只开发了其可能灌溉面积的 5%—10%。9 在这一地区的政府以及援助者都逐渐将发展灌溉农业视为提高生产力和保障食品安全的重要途径。非洲委员会建议在今后十年内将灌溉农业提高一倍，到 2010 年增加 700 万公顷。10 这方面的进步将极大促进该地区人类发展：在坦桑尼亚，人们对水稻的研究表明灌溉能提高 5% 的水稻年产量。尽管如此，最终结果还将取决于利益分配——我们将在后面讨论这一施政问题。设定目标和不可抗力未来四十年对水管理的