回眸中国古代地方政治的贪腐与黑暗

回眸中国古代地方政治的贪腐与黑暗王曾瑜（原载《史学集刊》2011年第1期）中国古代政治中系国家安危存亡，而又最关民间休戚祸福者，当然是地方政治。宋人就说：“立国之本在民，系民之体戚者，最切于州县。”[1]这既是重要的古史研究课题，又是目前古史研究的薄弱环节。从古代的传世史料的份量看来，更适宜于研究地方政治者，是宋、明、清三代。深入研究地方政治，有助于深层次地剖析古代官场的各种积弊和腐恶，理清古代政治的专制、愚昧和腐败基因的遗传密码。一、中央与地方官员的关系此处所谓“中央”，当包括皇帝与朝廷，两者还不能完全等同。中央与地方官员的关系大致有以下几方面。一、各种形式的等级授职制：中国自秦汉以降，是个专制主义中央集权的大帝国。即使以面积较小的北宋而论，也约略相当于於四个半除俄罗斯外的欧洲第一大国法国。专制主义中央集权的大帝国对於各地，必须分设若干等级的行政区划而治，如道、路、省、郡、州、府、县等，其中县一级的行政区划一直不变，而县以上的行政区划则各代不同。朝廷对地方官的任命，则采取各种形式的等级授职制。地方长官一般由中央任命，但如两汉时僚属由地方长官辟举。在自古相传的大一统观念的支配下，[2]古代统治者逐渐发现了中央人事权的重要性，於是从西汉成帝时开始，就设置常侍曹尚书，後历经更名，曹魏时方定名吏部，并逐步扩大其权限。人们一般认为，六部制正式定型，是在隋朝。如果我们粗略地对比一下中央机构从九寺（或称十二寺等）到六部的演变，就不难发现，户、礼、兵、刑、工五部的职能，都与以前的一个或数个寺相衔接，唯有吏部却在此前找不到一个相应的寺，与其有职能上的衔接。吏部之所以重要，並且成为六部之首，是因其实现了中央对地方官员的掌控、委任等权力，极大地加强了中央的人事权。[3]吏部的职能扩充并定型後，历朝的等级授职制，最大量的就是吏部授官。与此相应的，则是地方长官辟举僚属的取消。任命官员，唐、明、清由吏部和兵部分别掌管文选和武选，而宋、金、元三代则文、武选都属吏部掌管。故明朝崇祯帝说：“吏、兵二部，用人根本。”[4]尽管有如此差别，吏部就是等级授职部，掌管着最大量的地方官员的任命。地方官“旧制，内外皆吏部授。自隋以来，五品以上官，中书、门下访择闻奏，然后下制。（唐）肃宗复令中书以功除官”。[5]宋朝的地方官有堂除和部注，堂除是指宰相办公的政事堂或都堂任命，部注是指吏部任命，低一等，级别更高则是皇帝亲命。元朝一般是“大小官正七（品）以上者（中书）省除，从七（品）以下者（吏）部注”。[6]自明朝废除宰相制後，就没有堂除、省除之类，吏部掌管和任命的官员比例有所扩大。吏部一般掌控着几万名官员的宦运，大部分地方官的任命主要都由吏部执掌，又必然弊病丛生。在中国自古相传的大一统观念中，地方官由中央任命，被视为一条神圣的制度和原则，只有中央能够任命地方官，方才意味着统一。如中唐以後朝廷不能任命藩镇，蒋介石不能任命山西省长，就意味着藩镇或闫锡山割据。此种观念就是将大一统和等级授官制连结在一起，似乎没有从中央到地方的等级授官，就不足以维护大一统。与此相应，为了维护大一统，又逐渐建立了任期制、回避制等，其基本精神和原则，就是防止地方上形成与中央，与皇权抗衡的势力。二、朝廷监控地方官员的重要制度和措施：根据一些治史者的研究，在中国古代，朝廷为有力地监控地方官员，随着统治经验的积累，逐步建立和完善了若干重要的制度和措施。以下主要依据他们的研究，分述于下：（一）固定任期制：相传《尚书·尧典》有“三载考绩，三考，黜陟幽明，庶绩咸熙”之语，这就被後世当作固定任期制的依据。但自秦汉以下的任期制有一个逐步摸索、形成和稳定的过程。所以产生固定任期制，还是逐渐认识到地方官久任的弊端，而不利於中央集权。当然，地方官的固定任期制也不过是一般规则，按施政的需要，也不可能没有变通的情况。西汉时，“为吏者长子孙”，“吏不数转，至于子孙长大而不转职任”，甚至“居官者以为姓号”。[7]并无固定任期制。东汉光武帝“以二千石长吏多不胜任，时有纤微之过者，必见斥罢，交易纷扰”。朱浮上奏说：“大汉之兴，亦累功效，吏皆积久，养老于官，至名子孙，因为氏姓。当时吏职，何能悉理；论议之徒，岂不喧哗。盖以为天地之功不可仓卒，艰难之业当累日也。而间者守宰数见换易，迎新相代，疲劳道路。寻其视事日浅，未足昭见其职，既加严切，人不自保，各自顾望，无自安之心。有司或因睚眦，以骋私怨，苟求长短，求媚上意。二千石及长吏迫于举劾，惧于刺讥，故争饰诈伪，以希虚誉。斯皆群阳骚动，日月失行之应。夫物暴长者必矢折，功卒成者必亟坏。”汉光武帝“下其议，群臣多同于浮，自是牧守易代颇简”。[8]汉顺帝时，左雄主张官员久任，“而宦竖擅权，终不能用。自是选代交互，令长月易，迎新送旧，劳扰无已”。[9]这表明东汉亦无固定的任期制，与西汉官员久居其任相比，东汉官员有时更易频繁。西晋杜预主张，官员“每岁一考”，“六岁处优举者超用之；六岁处劣举者，奏免之”。[10]这可能反映了当时已实行六年一任的制度。南朝宋文帝“元嘉中，限年三十而仕，郡县以六周而代，刺史或十馀年。及孝武即位，仕者不复拘老㓜，守宰以三周为满”。[11]值得注意者，是地方官任期由六年改为三年。北魏孝文帝下诏说：“三载一考，考即黜陟，欲令愚滞无妨于贤者，才能不壅于下位。”[12]隋朝“诏文武官以四考交代”。另一说为“别置品官，皆吏部除授，每岁考殿最。刺史、县令，三年一迁，佐官四年一迁”。[13]唐承隋制，“今之在任，四考即迁”。[14]唐中宗时，卢怀慎说：“臣窃见比来州牧、上佐及两畿县令，下车布政，罕终四考。在任多者一、二年，少者三、五月，遽即迁除，不论课最。”[15]唐代宗宝应时，尚规定“诸州县令既以四考为限，如无替者，宜至五考後停”。[16]但後来发生变化，唐穆宗《停抽俸钱敕》说：“念彼外方，或从卑官，一家所给，三载言归。”[17]这表明已改为三年一任。此後，三年一任便较为固定。宋朝地方官一般也有“三年一任之法”，[18]但实际的任期往往达不到。明朝“外省官三年一考察，每次考察，黜退老疾、罢软、贪酷、不谨等项”。[19]清朝在原则上“凡天下文官三载考绩，以定黜陟”。[20]甚至古代也有人对任期制提出反对意见，如宋朝的司马光说：“自古得贤之盛，莫若唐虞之际……皆各守一官，终身不易。苟使之更来迭去，易地而居，未必能尽善也。今以群臣之材，固非八人之比，乃使之遍居八人之官，远者三年，近者数月，辄已易去，如此而望职事之修，功业之成，必不可得也。”[21]林駉说：“不久其任，则求迁仕途者以公宇为传舍，速化职任者以簿书为假途，其肯究心耶？”[22]然而在事实上，他们的言论还是不可能被采纳的。因为从中央集权的角度看来，固定任期制无疑是利大于弊。（二）回避制：中国古代专制皇帝十分忌讳臣僚分朋植党，拉帮结派，然而在等级授职制下，诸如裙带风之类，又势不可免。东汉时，“朝议以州郡相党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临”。汉灵帝时，“复有三互法，禁忌转密”，“三互谓婚姻之家及两州人不得交互为官也”。[23]一般认为，这是古代正式建立回避制之始。魏晋南北朝时，强调的是亲属的回避，如“婚亲，旧制不得相临”，[24]“服亲不得相临”等。[25]隋朝进一步加强回避制，“汉氏县丞、尉多以本郡人为之，三辅县则兼用他郡。及隋氏革选，尽用他郡之人”。[26]从隋朝开始，建立了本地人不得在本地为官的回避制度，为历代所遵守。宋朝“官守乡邦，著令有禁”，“亲民官于令，罢任处不得寄居，及见任官不得于所任州县典买田宅”。[27]北宋时，规定“臣僚乡里、田宅在（西京）河南府，不得陈乞骨肉充本府通判、知县，仍不得陈乞两人同时在彼”。[28]南宋又进一步规定：“诸注官（不厘务非），不注寄居及本贯州（因父、祖改用别州户贯者同，应注帅司、监司属官，于置司州系本贯及本路寄居者准此），不系寄居及本贯州，而有田产物力处亦不注。”[29]将回避与田产等相联系。明朝规定：“凡内外管属衙门官吏，有系父子、兄弟、叔侄者，皆须从卑回避。凡流官注拟，并须回避本贯。”[30]清朝总结历代经验，回避制更为细致而繁琐。[31]（三）考课、监察和监视：中国古代皇帝和朝廷对地方官员有考课、监察和监视。考课一般形成制度，如“後汉光武以三公曹主岁尽考课诸州郡事”。[32]南朝刘宋的何偃就认为，须“考课以知能否，増俸以除吏奸。责成良守，久于其职”，[33]後一句当然是针对地方郡太守而言。中国古代的考课之法历代相承，也愈来愈具体而精密。如中唐的陆挚提出：“其所以为长吏之能者，大约在于四科：一曰户口増加，二曰田野垦辟，三曰税钱长数，四曰征办先期。此四者，诚吏职之所崇。”[34]这就是四条考课标准。宋神宗初规定：“凡县令之课，以断狱平允、赋入不扰、均役屏盗、劝课农桑、振恤饥穷、导修水利、户籍增衍、整治簿书为最，而德义清谨、公平勤恪为善，参考治行，分定上、中、下等。至其能否尤殊絶者，别立优、劣二等，岁上其状，以诏赏罚。”[35]但考课在实际执行时又往往徒具形式。南朝刘宋时，袁豹就说，“司牧之官，莫或为务，俗吏庸近，犹秉常科，依劝督之故典，迷民情之屡变”，“徒有考课之条，而无豪分之益”。[36]隋朝房彦谦针对当时的考课弊病说：“比见诸州考校，执见不同，进退多少，参差不类。况复爱憎肆意，致乖平坦，清介孤直，未必高名，卑诌巧官，翻居上等。直为真伪混淆，是非瞀乱。”[37]宋真宗咸平时，杨亿说：“国朝多以郊祀覃庆，因而稍迁，考功之黜陟不行，士流之清浊无辨。”[38]监察和监视有的形成了制度，有的则未必形成制度。朝廷设有专职的御史，用于监察百官，包括占大多数的地方官员，御史有权对地方官员实行弹劾，比较特殊的，是宋朝台谏合一，谏官也与御史有同样的职能。中央各机构对地方的相应部门也有督责的职能。此外，各级地方官有上级监察下级，平级互相监察，副职监察正职等制度。中央也经常派出官员，对地方官施行监察。例如秦朝的监御史，汉武帝创置的十三州部剌史，都是监察官。剌史後来才演变为地方官。[39]中国古代的监察和监视有时难于区分。宋太宗“遣武德卒诣外州侦事”。汀州知州王嗣宗却将武德卒“械送京师，因奏曰：‘陛下不委任天下贤俊，猥信此辈，以为耳目，臣窃不取。’太宗怒其横，遣使械嗣宗下吏，削秩”。宋太宗又“改武德司为皇城司”，[40]这是宋朝的特务机关。明朝的厂卫，即东厂、西厂、内行厂和锦衣卫也是直属皇帝的特务机关，特务横行于全国各地，成为明朝一项严重的弊政。随着朝廷监控地方官员的制度和措施愈来愈完密而有效，地方的离心力确是逐渐减弱。自宋朝结束了自中唐至五代的军阀割据後，约一千年间，就再无地方官员长期割据一方，而中央无可奈何的局面。三、地方官员对付朝廷的潜规则：在大一统的观念下朝廷与地方官府的权力争夺关系，总是朝廷为顺，而地方官府为逆。故地方官员对付朝廷的潜规则，尽管在官场流行了二千馀年，却从来不可能名正言顺地形成制度。在皇帝和朝廷方面，从来希望运作地方官府，如身使臂，如臂使手，如手使指，然而此种理想状态其实是少见的。尽管在等级授职制下，地方官员荣辱、升降，甚至生杀，出于皇帝和朝廷，但他们为了公利或私利，对朝廷政令的贯彻经常上下其手。总的说来，大致有以下三种情况。（一）“上好之，下必有甚焉者”，[41]层层加码，变本加厉。唐朝李渤说：“聚敛之臣，割下媚上。”[42]常兖也说：“今诸道馈献，皆淫侈不急，而节度使、刺史非能男耕而女织者，类出于民，是敛怨以媚上也。”[43]北宋陈舜俞说：“上好之，则下有宠荣之望，非所望而望者，乱之所由生；上恶之，则下有死亡之畏，非所畏而畏者，祸之所自起。”[44]南宋汪应辰说：“天子之于天下，所欲必得，所求必至。上之所好者玩异，则下之人以玩异而献矣；上之所好者财利，则下之人以财利而献矣。盖未有上好之，而下违之者也。”[45]这也可作为地方官员奉行皇帝和朝廷错误政令的深刻总结。宋神宗任用王安石变法，为了富国强兵，其实只能实行聚敛。李常上奏说：“京东转运使王广渊以陈汝义所进羡馀钱五十万贯，随和买绢钱俵散。今却令每贯纳见钱一贯五百，于常税折科放买之外，又取此二十五万贯。大凡挟转运使之