国外政府干预地区差距的实践及借鉴

1国外政府干预地区差距的实践及借鉴（上）2004-3-11地区经济发展不平衡是世界各国带有共性的一个发展问题，各国政府都对地区差距进行了不同程度的干预。受经济发展水平和市场化程度的影响，各国干预地区差距的方法各具特色。我们分别选取了几个较大的发达和发展中国家进行分析。一、发达国家政府干预地区差距的实践发达国家具有经济发展水平高、市场体系健全的基本特点。与发展中国家相对应，具有较低的人口增长率，世界总人口只有1／4居住在发达国家，发达国家的赡养负担约为人口的1／3。而其农村人口占总人口的比重仅为7%。这从一个侧面反映出其较多采用转移支付制度来进行公共服务均等化能力的有利条件。(一)德国。德国是欧洲地区差距较为突出的国家之一，前联邦德国主要的城市聚集区在西部，1970年西部仅占德国总面积7%的24个主要城市聚集区集中了全国46%的人口和50%的就业人数。1975年全国人均总产值为16855马克，汉堡市和不莱梅市分别达到29918马克和22297马克，而石勒苏益格—荷尔斯泰因州和下萨克森州只有14176马克和14297马克。两德统一后，东西德的经济差距更为突出。1.独具特色的转移支付制度。德国是一个联邦制国家，政府分为联邦、州与地方三级，政治上分权自立，经济上实行社会市场经济。财政纵向不平衡的情况几乎不存在，但16个州政府之间存在着比较严重的财政横向不平衡。为弥补横向缺口，实现在整个联邦范围内保证为公民提供基本相同的公共服务能力，德国从20世纪50年代开始建立转移支付制度，并不断修订完善，逐渐形成了较为完善的转移支付模式，通过这种规范的转移支付制度，有效地处理了两德统一带来的东西部地区间经济差异以及相关的政治问题。德国政府间的财政转移支付坚持横向平衡与纵向平衡相结合的原则，通过一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等多种形式构成了一个完善彻底的转移支付体系。在各州经济发展水平有较大差异的条件下，为了确保实现整个联邦范围内公共服务均等化的目标，德国的转移支付分为以下几个阶段进行。第一次转移支付是联邦政府与州对增值税分享(如财政均衡法规定1995-1997年联邦与州的增值税共享比例为50.5%、49.5%)，它是税收体系中惟一能够调整联邦与州之间及州与2地方之间收入关系的税种，在具体分配形式上带有明显的“均富济贫”性质。第一次转移支付的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%。第二次转移支付是州与州之间进行的横向平衡。即有平衡义务的州(富裕州)将一部分税收收入“捐给”有平衡资格的州(贫困州)，使后者的财政能力至少要达到平均财政能力的95%。这种横向平衡是德国特有的一种转移支付方式。某州是有平衡义务还是有平衡资格是通过税收能力和标准税收需求的对比来确定的：(1)税收能力＝州本级税收收入+州内地方的税收×50%在计算税收能力时考虑到某些州的特殊负担，如边境州(下萨克森州等)边境建设费用、港口城市(汉堡和不莱梅两个州级市)的港口维护费等，可在税收能力统计时分别作部分扣除。(2)标准税收需求＝州本级的标准税收需求+州内地方的标准税收需求地方标准税收需求＝各地的居民人数×全国人均税收收入州本级的标准税收需求＝全国人均税收收入×各州标准居民人数财政均衡法规定财政能力不超过均衡标准的1%范围内，(边际)转移率为15%；在财政能力超过均衡标准1%-10%这一区域里，(边际)转移率为66%；在财政能力超过均衡标准10%以上时，(边际)转移率为80%。第三次转移支付即联邦补充拨款，基本上属于一种无条件拨款，它不规定资金的具体用途，是对增值税共享和州际横向平衡的补充。联邦补充拨款不采用公式化的办法，而是根据一些特殊的需求来确定补助额，如对于政治性负担高于平均水平的州、财政困难的州(指财政能力不足全国平均水平的90%)和一些存在特殊困难的州等。另外，联邦政府还设置了“统一基金””——专门援助东德各州的过渡性特殊政策。针对一些联邦和州的共同任务，联邦基本法规定了三大任务为联邦与州的共同任务拨款。联邦基本法规定的联邦与州的共同任务是指：高等学校包括医学院附属医院的扩建和改建、地区经济结构的改善、农业结构和海岸保护的改善。这是二种有条件的联邦对州的财政转移支付，拨款时规定专门的用途，这类合作取决于一系列的政府间协议和条约，需要每年进行讨论，并在预算中进行安排。大规模、多层次的规范转移支付制度，取得了较好的平衡效果，各州的税收能力与排名发生了很大的变化。3德国规范彻底的转移支付制度有效运转的基础是其宪法和“社会市场经济”体制。1949年制定的德意志联邦共和国的宪法——《基本法》强调整个国家生存条件的一致。这是其区域均衡发展的法律基础，其关于“实行均衡发展作为德国区域发展战略”。的重要原则也被写进了宪法。1991年《改善地区经济结构共同任务法》进行了修改，将东德地区包括进来，并在两德统一后的几年内，将整个东部地区作为受援地区。社会市场经济是以私有制为基础的模式，它既不同于古典的自由资本主义，也不同于以中央指令性计划经济为特征的社会主义，是介于两者间的“第三条道路”。它综合了建立在市场竞争效率基础上的自由发展和在社会主义国家前提下的社会平等两组基本目标。社会市场经济一方面通过法制保障自由经济，另一方面通过社会福利国家保障社会公平和安全，其实质是一种以自由竞争为基础，国家进行适当调节，并以社会安全为保障的资本主义市场经济。社会市场经济的目标是要打破阻碍社会向前发展的阶级界限，消除富人和穷人之间的敌对情绪，为了实现这个目标，必须在生产领域内依靠竞争，在分配领域内依靠社会保障。2.针对欠发达地区的一些优惠政策。政府除对欠发达地区进行规范科学的转移支付外，还积极鼓励落后地区自身的发展。其主要措施包括：(1)对受援地区基础设施建设进行投资补贴；(2)支持受援地区中小企业人力资本项目，支持地区间的经济合作；(3)对在受援地区企业投资进行补贴。其政策目标是增强落后地区的发展潜力，为全国经济增长作出贡献，并避免经济波动。德国扶持“问题地区”的发展较为著名的是“鲁尔工业区的改造”。两德统一后，政府把东德的所有地区纳入了公共服务能力均等化的范畴。1990年对东德的扶持除了横向财政转移支付外，还采取了一系列的包括优惠的资本折旧率、优惠贷款、贷款担保和税收优惠等优惠政策，其主要目的是对东部地区的发展提供资金支持。此外，“欧洲复兴基金特别资产”1990-1991年向东部地区提供了135亿马克低息贷款，为了扶植其私人经济的发展，还提供了一种特别贷款，即贷款前3年为无息，第4年2%，每年递增1个百分点，贷款期限20年，前10年可不偿还。贷款担保也是由联邦政府直接出面向商业银行提供贷款担保，共分为三个档次：中小企业可提供100万马克以内的贷款担保；大型企业可提供100-200万马克的贷款担保；重要的项目可提供2000万马克以上的贷款担保。通过转移支付和一系列的资金支持，两德在统一后短短5年内，东西部地区经济发展差距缩小了1／3左右。(二)欧盟。欧洲经济共同体的建立不可避免地面临区域经济差异问题，而这种区域差异同时存在于各国内部不同地区间和欧盟范围内的国与国之间，所以欧共体的区域经济政策也表现在两个层次上，具有比较典型的意义。41.欧盟各国内部缩小地区差距的简要历程。西欧各国政府对地区差距采取的政策与其经济发展阶段相适应，大体分为四个阶段：(1)经济重建期(20世纪40年代晚期)，对地区差距实施的干预具有试验性质，除英国和意大利外，西欧各国的政策仅限于帮助劳动力由高失业地区向短缺地区转移。(2)经济稳定发展时期，此阶段西欧绝大多数国家都制定了较完整的区域经济政策，最明显的标志是各国政府都确定了一些欠发达地区或发展中地区，通过各种优惠措施促进这些地区的经济发展和结构调整。较为突出的是意大利南部的“有计划的工业扩张”、德国鲁尔区的改造及挪威北部地区的区域开发。(3)经济动荡和衰退时期(20世纪70年代)，由于大多数国家的经济都陷入长期衰退和通货膨胀的泥潭之中，各国对地区差距的政策目标摇摆不定，政策手段变化无常，区域政策的效果引起经济决策者的怀疑。(4)20世纪80年代以后，经济政策进入调整时期，追求国民经济总体增长作为主要目标，区域政策所追求的区域间均衡增长不再为多数国家所刻意追求，与此同时，很多国家用于实施区域政策的财政支出大为减少，对落后地区的补贴也随之下降。欧盟各国缩小本国内部的地区差距实践除利用财税、补贴等优惠政策促进落后地区开发外，较有特点的是英国借助直接的行政干预手段，实行产业区位控制，通过“许可证”等管理制度促进过度开发区域的资本流向发展中地区。2.缩小欧盟各国之间的差距。为了统一市场的建立，欧共体实施了主要对落后地区提供资金支持的经济政策。1975年成立了“欧洲区域发展基金”，是用于资助成员国中落后地区经济发展及结构调整的第一项专门基金，1973年以后逐步改革“欧洲社会基金”并将其纳入区域政策的轨道，规定成员国政府在解决不发达地区和衰退地区的长期结构性问题时，经基金委员会批准，可从该基金获得所需费用的50%的资助。从20世纪70年代中期起，将欧洲发展银行的贷款业务扩大至区域重建项目，并且针对意大利南部；英国北部和西部等落后地区发展的需要，设立了“软贷款”项目。70年代末又大幅度增加了各种以资助区域经济调整为目的的援助和贷款，1979-1983年，仅各种名目的区域援助款项由28.8亿埃居增加到59.34亿埃居；同一时期，欧洲投资银行的区域项目优惠贷款也由21.44亿埃居增加到42.56亿埃居。20世纪80年代中期欧共体对以前的区域政策作了较大改革，这一时期突出表现是1988年结构基金改革。“结构基金”(StructureFunds)既包括资助部门结构改革的各种基金，也包括干预区域经济差异的基金，其目标主要是推动落后于欧共体平均发展水平的地区的发展，重振衰落的工业地带和促进农村地区的发展；在基金的具体分配方案中，用于推动落后地区发展的基金为603亿埃居，占结构基金总额的60%以上，这一改革强化了共同体的区域政策。由于欧共体的地区差距区别于一个国家的地区差距，它没有统一的征税权，所以其优惠政策主要体现在资金的支持。尽管欧共体采取了一系列缩小地区差距的区域政策，但随着欧5共体向统一大市场的迈进，区域间的经济失衡问题反而突出了。其原因在于：单一资本市场的建立，欧盟内部资本市场有集中化的趋势。由于在欧盟发达地区，投资的回报率、安全性均普遍高于不发达地区，资本市场由各成员国向某几个国家的核心经济区集中，结果核心地区企业筹资相对容易，而边缘地区的企业筹资更加困难，区域经济差距进一步扩大。与此同时，欧盟内部的技术市场、劳动力市场都呈现出利于核心地区的趋势，统一大市场所带来的总体经济福利将可能主要为发达地区所占有。欧盟所执行的区域政策的效果与经济增长密切相关。欧共体有关机构对1990年以前各区域间经济差异变化的考察结果表明：20世纪70年代初共同体内部区域差距曾有所弥合，但到80年代初，这种差距一直在扩大，而到1990年一直未有变化。由此得出了这样的结论：“区域差距的缩小恰好发生在经济较快成长的阶段，而较贫困地区的专项发展规划和开发战略，制定保护和治理环境的对策措施，加强植树造林和水土保持，并取得了明显的效果。6.成立专门的开发机构。成立地区再开发署和经济开发署等专门的开发机构，负责制定开发落后地区所应遵循的基本战略。包括综合战略(通过广泛的财政、货币政策等综合措施，使贫困地区的经济发展保持较高的增长速度)、减缓痛苦战略(通过失业津贴、医疗保健方案、公共援助等逐步消除落后贫困地区的贫困程度)、根治战略(即通过地区开发计划、职业训练和教育，增强落后地区的自我发展能力，促进落后地区的发展)。此外针对某一落后地区的开发，还专门成立本地区的专门机构。如为集中力量开发田纳西河流域，国会通过了关于田纳西河流域的法案并批准了关于建立田纳西河流域管理局(TVA)的总统咨文，根据法案规定，TVA被授予规划和开发、利用、保护流域内各种资源的权力。总结美国落后地区开发成功的原因：一是政府的积极干预