国外空间规划环境影响评价的启示

国外空间规划环境影响评价的启示中国土地勘测规划院土地规划所蔡玉梅、杨枫、祈帆提纲战略环境评价(SEA)的基本概念国外空间规划环评的制度国外空间规划环评的程序国外空间规划环评的方法国外空间规划环评的趋势与启示SEA的起源1965年,小说”寂静的春天”1987年,我们共同的未来1991年:联合国经济委员会为欧洲制定跨国界环境影响评估公约“埃斯波公约”.1992年,地球峰会(环境与可持续发展大会议):21世纪议程：第8章:将环境纳入到政策\规划和计划中去.社会发展SEA的目的《二十一世纪议程》1.序言第一部分.社会和经济方面2.加速发展中国家可持续发展的国际合作和有关的国内政策3.消除贫穷4.改变消费形态5.人口动态与可持续能力6.保护和增进人类健康7.促进人类住区的可持续发展8.将环境与发展问题纳入决策过程第二部分.保存和管理资源以促进发展9.保护大气层…10.统筹规划和管理陆地资源的方法15.养护生物多样性第三部分.加强各主要群组的作用第四部分.实施手段40.决策资料…促进可持续发展在更高水平上保护环境在规划阶段和采纳规划方案时综合考虑环境因素战略环境评价(SEA,StrategicEnvironmentalAssessment).对那些可能对环境产生显著影响的特定计划和规划所作的环境评价(3P)特点：是项目环评价(EIA)扩展是一个决策工具是一个环境审批过程灵活、多变的过程什么是SEA?项目计划规划政策规划环评评价的对象是在政策法规制定之后，项目实施之前，对有关规划的资源环境可承载能力进行科学评价。相比项目环评，规划环评真正开始实现了从微观到宏观，从尾部到源头，从枝节到主干，从操作到决策的转变和飞跃，是环境影响评价制度的一次根本性改革。（潘岳，2006.11）SEA的层次国家或联邦区域/州次区域地方政策(SEA)项目(EIA)计划(SEA)规划(SEA)国家交通政策修建高速公路道路建设5年计划国家长期道路规划地方基础设施建设项目区域战略规划国家能源政策各级政府次区域投资计划环境主题中国导则规划涉及的环境主题包括当地环境（自然、人文、社会、经济等）、自然资源（水、土、空气等）、全球环境（气候、生物多样性等）欧盟导则生物多样性、人口、人体健康、动物、植物、土壤、水、空气、气候、文化遗产、景观等。污染+生态+社会、经济SEA-EIA的特点早期介入,预防为主源头入手，项目层次上难以解决将环境和可持续发展纳入,拓宽了决策过程信息具有层次性,简化了决策过程有助于公众参与数据\能力不确定\时机SEA的法律或规章基础1992年,地球峰会(环境与可持续发展大会议):里约宣言_2:把可持续发展过程作为开发过程的一个有机部分考虑；_17:对那些可能对环境产生重大负面影响的行为进行环境影响评价,这里的活动并不限于项目森林原则21世纪议程_8:将环境纳入到政策\规划和计划中去.生物多样性公约__环保应该写入有关行业性和跨行业计划和规划中联合国气候变化公约SEA的法律或规章基础国内法战略环境评价起源于1970年1月生效的美国《国家环境政策法》1987荷兰环境保护珐1991新西兰资源管理法2003中国环评法多边和双边发展结构英国国际发展部加拿大国际发展机构WB/ADB：世行和亚行OCED；经济合作组织UNEP：联合国环境发展署SEA：程序----2001/42/EC主要环节一般要求筛选确定范围环评报告---替代方案咨询决策监测减缓措施编写SEA报告,确定执行路线准备界定范围报告:咨询预测评估替代方案的影响识别(更)可持续的替代方案考虑环境/可持续性问题,确定SEA的目标和指标描述环境本底,确定问题区域:识别与其它战略行为的联系监测战略行为的影响决定:方案和措施监测选择规划方案:方案评价确定可选方案:方案编制确定规划的目标实现目标的途径和方法战略环评指令的目的在于，保证在特定计划和规划的准备阶段及被采纳前，对其环境后果进行识别和评价在规划过程中，公众和环境管理部门能够发表意见，且这些意见能够被综合考虑.计划或规划被采纳后，公众被告知决定的内容和做出决定的方法.2001年6月27日欧洲议会及理事会有关对特定计划和规划进行环境影响评价的2001/42/EC指令2001/42/EC—一般要求指令中对计划和规划的第一个要求是，它们必须复合第2(a)条中的两个约定,即•由指定权威部门编制和/或采纳，且•符合有关法律、法规和管理规章的要求.对计划和规划未作进一步的解释.应用指令时，要想判断一个文件是否是计划或规划，需要确定它是否具有计划或规划的主要特征.名称本身不能作为充分的判断依据:具有所有指令中规定的特征的计划或规划可能会有多种命名方式.在认定某个行为是否属于指令所规定的计划或规划的范畴时，建议各成员国采用相似的方法.在判断某一行为是否有显著环境影响时也应使用相同的准绳.2001/42/EC—筛选•有助于确保用于决策的环境信息能够完全反映项目的重要影响•有助于集中资源，用于解决决策中的主要问题，避免浪费•有助于确保环境信息提供的是一种均衡的观点•促进开发者、管理者、环保部门、相关团体和公众的早期沟通,•有助于有效规划和管理环评报告•辅助识别替代方案和削减措施•识别与计划和规划有关的其他法律、规章•减少由于信息不足导致延误的风险•减少提交的环评报告中评价方法不统一的风险(基线调查,预测方法和评价指标)2001/42/EC-评价范围第6(1)条:“按照第5条的要求所编制的计划和规划草案，应向公众和本条第3节中所指的权威部门公开.”本条是公众参与以及后续的任何公众争议的着手点.规划草案和环评报告均应向公众公开.指令并没有明确规定信息公开的方法，但按照第6(2)条，这些信息必须充分，以满足公众和相关机构发表意见的需要.2001/42/EC-信息公开和咨询第2(b)条:“环境评价应该包括准备环评报告，开展咨询，在决策过程中考虑环评报告和咨询结果，以及为决策提供必要的信息...”第6(5)条:“有关信息公开和公众咨询的具体安排由各成员国自行决定.”相对于环境影响评价指令,战略环评指令并未规定具体的咨询方法.公共咨询的方式和技术很多，包括对规划草案的书面意见、听政会、执行组、核心组、顾问委员会和见面会.对于任何计划或规划，选择适当的咨询方式都很重要.第7条：“当某一成员国境内的一项计划或规划可能会对临国的环境产生潜在的显著影响时,...它应将计划或规划草案及相关的环境报告副本提供给临国.”2001/42/EC-信息公开和咨询第5(1)条给出了对环评报告的基本要求.环评报告的任务是识别、描述和评价计划或规划潜在的显著环境影响以及合理的替代方案.（3个核心内容）指令在对替代方案潜在显著环境影响的识别、描述和评价方面的要求与其对计划和规划本身的要求基本一样.重要的是对规划本身和替代方案的识别、描述和评价应具有可比性.关键是批准采纳计划或规划的权威机构或议会以及接受咨询的权威部门和公众能够对替代方案有全面客观的了解，并知道为什么替代方案不是最佳方案.2001/42/EC-环评报告荷兰国家空间规划中的Detrametropoool开发为例环评的目标之一在于制定备选方案并选择指令没有说明什么是计划或规划的合理替代方案.决定可能的合理替代方案首先要考虑计划或规划的目标和地域范围.事实上，将对计划的不同替代方案进行评价.这样替代方案可能成为满足规划目标的另一个方法.对土地利用计划或城乡规划来讲，明显的替代方案是将用于特定活动和目的的场地挪做他用，或为这些活动和目的而选择其他地点.对于那些长期计划或规划，尤其是超长期计划或规划，探索替代方案的方法是设计未来发展的不同模式.2001/42/EC-环评报告第9条“在计划或规划被采纳时，各成员国应保证告知第6（3）条提及的权威部门、公众和第7条规定的成员国，并提供以下资料：a)所采纳的计划或规划;b)一份总结性声明，内容包括计划或规划中如何考虑的环境因素，如何准备的环境报告，收集到的意见，如何考虑的咨询结果，以及通过与其他合理替代方案的比较，说明选取本计划或规划的原因；c)根据第10条选定，将采取的监测方法。第8“在制定计划或规划时，要在将其作为法律文件提交或实施之前，充分考虑环评报告内容，各方观点，若有跨边界问题还要考虑其咨询结果。2001/42/EC-决策第10条“各成员国应监测计划或规划实施带来的重要环境效应，以便尽早识别未预见的不利影响，采取相应的补救措施指令未规定怎样监测重大环境效应，如负责监测的机构，监测时间及频率，以及应使用的监测方法。虽然环境监测在整个欧盟已广泛开展，但甚至在同一管理部门，也会出现监测信息不易获取，或不具可比性的情况。第10条将各成员国的责任从计划阶段扩大到实施阶段，要求对计划或规划带来的重大环境效应进行监测。监测是指令的重要内容，它使环境评价结果得以与实际环境效应相比较。2001/42/EC---监测考虑到第10条规定的灵活性，只要能提供足够的关于每个计划或规划的环境效应资料，一项监测任务可以涵盖几个计划或规划。有时，在同时监测时，可以更容易地发现不同计划或规划的累积效应。如果监测被很好地纳入常规规划过程，则没必要为监测单列一个程序，例如，监测周期与计划修订周期的一致性，取决于监测什么影响和计划修订的时间间隔。2001/42/EC---监测SEA的方法政策/规划学派战略环境评价项目影响评价学派主要包括两个学派上述两个学派在学术观点上影响了战略环境评价的不同模式，例如：以环境影响评价为基础的模式—与项目环境影响评价方法相同决策中心模式—由决策和规划来决定评价的步骤和框架综合模式—将环境评价作为决策和规划的一个有机的组成部分SEA具体方法方法类型方法SEA阶段描述本底识别影响预测影响评估影响确保一致性定性,参与专业判断公众参与####影响预测建模情景分析网络分析##影响评估承载力多目标分析#空间分析地理信息系统###合理规划兼容性评价#国际SEA的基本原则改善战略行为的工具鼓励其他利益者参与到决策中去适应决策制定过程的时间安排和资源条件,SEA关注适当规划制定水平上的关键环境/可持续性的约束条件在识别和评价不同规划方案的基础上,帮助制定战略行为的最佳方案将消极影响最小化,积极影响最大化,并且弥补利益的损失规划文本环评报告第一章不伦瑞克大区空间发展理念分散性集中的居民点结构科学和技术地区的经济结构环境友好的交通结构一体化城镇居民点发展和景观发展构建协作的地区责任共同体第二章居民点结构和商业文化基础设施结构发展的目标和原则第三章开敞空间结构、开敞空间利用和气候保护的目标和原则第四章技术基础设施发展目标和原则第一章概述，内容包括规划环评的法律依据，地区规划内容和目标简述及环境现状简述等。第二章导言，包括环评的目标，环评报告的方法和结构。第三章环境现状和环境保护目标，第四章地区规划环境影响的预测，第五章对整个规划的评价：环境累积影响和总结性评价。第六章动植物栖息地的环境影响评价第七章计划采取的监测措施对规划文本每章的环评结论第三章规划中关于自然和景观以及文化景观的划定表现了本地区的环境保护目标，即通过保护有价值的景观区从而避免负面的环境影响，立足于这些景观区进一步发展的这些划定对环境也有正面的影响。农业一节关于“农业发展优先区（特殊功能）的划定”通过土壤保护和文化景观保护直接导致了环境影响的正效应，而关于灌溉面积的表述则可能造成负面的环境影响。林业一节关于扩大林地面积的-------在原料采掘优先区或保留区划定中的权衡程序为避免和减少原料采掘中的特殊环境风险做出了很大贡献。虽然原料采掘时环境损害不能完全避免，但与不实施规划相比环境损害明显减弱了。虽然规划划定的集合在局部地区会出现环境影响的累积效应，但分阶段开采可以避免累积效应的出现。休闲和旅游水利全国都道府县市町村国土综合开发规划国土综合规划国土综合规划国土利用计划土地利用基本计划都市规划都市规划土地利用基本计划国土