吉大《公共管理学》第六章课堂笔记

奥鹏远程教育中心助学服务部吉大《公共管理学》第六章公共管理的环境课堂笔记本章目标：通过学习本章内容，要求掌握公共管理环境相关知识，生态环境，社会环境对公共管理的影响等。第一节良好的公共环境：公共管理能力提升的外部条件1、公共管理环境含义及类型公共管理环境即公共管理组织进行有效管理的环境，它是指围绕公共管理行为和活动这一全体的外部状况和形势，直接或间接地作用或影响公共管理系统整体运作的客观因素的总和。公共管理环境包含着众多的具体环境因素，可以从不同的角度、采用不同的标准对其进行划分。一般的分类方法包括：（1）根据环境内容的不同可以分为公共管理自然环境和社会环境。其中自然环境是指与公共管理发生密切联系和交互作用的自然条件，如自然资源、气候、各种生物等；而社会环境是指人与人的活动形成的并对公共管理产生直接或间接影响与作用的各种社会因素的总和。（2）根据地域和范围的不同可以分为国内环境和国际环境。其中国内环境是指直接或间接影响和作用于公共管理的本国内部的社会经济、政治、文化、人口、民族和自然条件等各种客观因素的总和。国际环境是指直接或间接作用和影响公共管理的一个国家同世界其他国家和地区之间的政治、军事、经济、文化、自然地理等方面的关系，其他国与国之间的相互关系以及与国际组织的关系等外部条件。（3）根据产生作用效果的不同可以分为有利的公共管理环境和不利的公共管理环境。有利的公共管理环境也称良性的公共管理环境，是指对某项公共管理活动直接或间接产生有利的积极影响和作用的客观因素，可以是国内的社会人文因素或自然因素，也可以是国际的社会人文因素或自然因素。不利的公共管理环境，也称恶性的公共管理环境，是指对某项公共管理活动直接或间接产生不利的影响和作用的客观因素，可以是国内或国际的，也可以是自然因素或社会人文因素。（4）根据与公共管理组织距离的不同可以分为大环境、中环境和小环境。其中大环境是指直接或间接影响和作用于公共管理环境的全国性的社会环境和自然环境，包括国内的与国际的，即一般我们所讲的“国情”、“区情”。中环境即公共管理系统各方面的情况，也是影响公共管理的重要的环境因素。小环境是指一个具体的公共管理组织内部的人际关系、制度建设等因素。（5）根据功能标准的不同可以分为公共管理内部环境与公共管理外部环境。公共管理内部环境是指从公共组织系统内部对公共管理人员或者某个具体的公共组织及其管理活动产生直接影响和制约作用的因素，一般来源于公共管理组织系统内部，主要包括组织文化、组织氛围、组织气候等。公共管理外部环境是指从外部作用于公共管理组织系统及其活动的环境因素，包括社会经济、政治、法律、文化、观念、科技等。公共管理内部环境与外部环境是紧密相连的，内部环境实际上是外部环境通过公共管理组织系统内部主要素（包括职能划分、组织设计、人员配置等）在公共管理系统中的体现。2、公共管理环境的基本特征（1）广泛性。公共管理环境是公共管理系统赖以存在和发展的外部各种要素的总和。因此，凡是作用于公共管理组织系统的外部条件和要素，都属于公共管理环境的范畴。（2）复杂性。公共管理环境是广义生态环境的一个重要部分，是一个复杂开放的系统。它对公共管理的影响和作用不仅是广泛的，更重要的是在此基础上体现出来的复杂性。各种要素本身，以及这些要素之间构成纵横交织的关系，可见公共管理环境是极其复杂的。（3）差异性。构成公共管理环境的各种条件和要素，对于公共管理主体来说没有一个是完全相同的。例如，各个地区的自然环境千差万别，有的是山区，有的是平原，有的是丘陵，有的降雨量多，空气湿润，有的气候干旱，常年无雨。同时，各个地区的经济状况、物质条件、风土人情以及文化传统也不尽相同。国与国之间、民族与民族之间、沿海与内陆地区之间、东部地区与西部地区之间、城市与乡村地区之间的公共管理环境都存在着各种不同的差异。各种不同的公共管理体制、管理模式的形成与发展，以及公共管理手段与工具的选择，正是这种差异性的具体体现。（4）变化性。世界上没有一成不变的东西，任何事物都是处于不断变化之中，公共管理环境更是如此。今奥鹏远程教育中心助学服务部天的公共组织面临的环境与昨天不同，而明天公共组织面临的环境又必然与今天不同。公共管理环境的变化，直接或间接地影响着公共管理系统的各个要素的变化与变革。这就对公共管理人员特别是领导者提出了更高的素质要求，审时度势是公共管理组织面对环境变化导致的不确定性的必要选择。（5）互动性。公共管理环境各要素通过一定的方式、途径作用于公共管理；公共管理组织通过各种公共管理方式、途径反作用于外部环境因素，从而改造着客观世界。这就使得公共管理环境与公共管理活动呈现出互动性。第二节生态环境对公共管理的影响1、生态环境的基本构成生态环境一般都是自然而然形成的，但是随着人类认识自然和改造自然的能力的提升以及人类活动范围的不断扩展，人的各种活动也日益对生态环境产生着影响。根据生态环境的不同存在类型和属性，人类对其的影响与作用也不相同。一般可以将生态环境的构成划分为以下几种类型：（1）不可生的能源，如煤炭、石油、天然气等。这些资源主要为人类的生产和生活提供能源需求，因此对于当前的人类社会发展不可缺少。同时这类能源资源又是数量有限且不可再生的，由其就为人类社会发展形成了制约作用。它们对于公共管理的影响也根源于此。在有用的资源存在稀缺的情况下必然产生对于这些稀缺性资源的竞争，包括价格手段基础上的和平竞争以至武力的掠夺。（2）森林、草地、湖泊等“公共池塘资源”。这些资源天然地具有非排他性和竞争性的特点。由于非排他性导致无法通过各种有效措施来限制人们对于这些资源的利用；而竞争性又表明这些资源存在一定的环境承载能力，在超出其承载界限的时候必然导致对于资源质量、数量的损害。（3）暴雨、地震、飓风、海啸等自然灾害。这些自然灾害在很大程度上具有高危害以及高度不确定性，而且有时候难以预测，这就为公共管理提出了较高要求，属于危机管理的重要内容。（4）河流、空气等各种流动性资源。这些资源在现在工业发展过程中往往成为一些工厂的排污空间，同时河流、空气又具有流动性，从而使得污染不断扩散。公共经济学中的外部性理论指出了排污企业由于并不直接承担污染造成的社会成本，而且由于其生产成本低于理论上的总成本（包括直接生产成本加上社会治理污染的成本），从而有不断扩大产量、增加排污量的驱动。面对这些负外部性影响，公共管理者需要运用公共权力，通过各种具体措施（如税收、制定排污标准、制定污染权交易规则等）来消除负外部性不利影响。此外，由于污染的流动性造成涉及地域范围的广阔性，一些污染问题往往涉及不同地区乃至不同国家，这就需要这些地区或国家的公共管理部门发挥协调作用，实现公共问题共同治理。2、生态环境对公共管理的影响生态环境的不同，导致生产方式、生活方式、风俗习惯的不同。从一国发展的角度，自然资源特别是能源等生态环境构成了传统界定综合国力的重要方面。具体来看生态环境对于公共管理的制约和影响，表现为以下几个方面。（1）生态环境的差异为公共管理和经济建设提供了不同的物质基础。各国有不同的自然生态资源，国内各地区也有生态环境上的差异，要求公共管理者必须依此不同条件，采取扬长避短的经济发展战略，有针对性的制定经济政策和公共管理原则、目标以及方式方法。例如在我国东部地区，经济较为发达但是一些基本的能源资源普遍缺乏，无法满足经济发展需要。这时候公共管理者就需要发挥社会资源的调配功能，将稀缺能源从资源丰富地区调入本地区。而西部地区面临的生态问题主要变现为脆弱的生态环境的破坏问题，这时候公共管理者就必须制定合理的发展战略与规划，通过调整产业结构、改变生产生活方式等具体手段在谋求经济发展的同时注意生态环境的承载力，实现持续发展。（2）不同的生态环境各有不同的特点和规律，公共管理者要遵循自然规律，科学地开发利用自然生态资源。例如我国人多地少，发展农业必须从改造现有各类农业用地和开发新资源两方面入手。并严格依法保护耕地，严禁滥垦乱伐、盲目围湖造田、毁林开荒等违背自然规律的掠夺式开发，必然形成恶性循环的苦果，不可收拾。例如我国江苏省太湖地区，在地区经济发展过程中过于注重从太湖中获取各种资源而忽视了太湖的环境承载力。因此伴随着城市化、工业化发展的是太湖水的严重富营养化，导致蓝藻经常爆发。最终在2007年夏季出奥鹏远程教育中心助学服务部现了蓝藻提前爆发导致宁波大范围地区的饮用自来水受到污染，从而出现了较为严重的饮水危机而震惊全国。这一危机事件的发生及时该地区公共管理者过去在公共管理目标中没有加入生态平衡等可持续性发展目标的体现，也为其进一步提升公共管理能力、促进经济社会长远发展提出了要求。（3）发展工业生产、交通运输和生活能源等要与生态环境的治理保护协调进行，坚决贯彻落实环境保护的基本国策，转变经济增长方式。发展经济不能以牺牲环境为代价，不保护好自然生态环境，如水资源、森林资源、野生动植物资源等持续遭到破坏，必然使工农业生产的基础条件遭到破坏，使得经济发展受到极大的限制。反之，则可以提高生态环境资源的再生增值能力和连续利用的能力，促进经济社会的持续稳定地发展。（4）生态环境不仅对公共管理者的经济决策具有重要的制约作用，而且还能够对公共管理组织、管理方式方法、公共管理体制的改革造成影响。针对不同的生态环境特征需要建立不同类型的公共管理组织。如在生态环境变动性、复杂性更强的地区建立的公共管理组织，需要具有更高的应对各种突发自然事件及其不确定性的能力，也就是我们所说的使得这些公共管理组织更具“权变性”。此外，在面对自然灾害等突发性危机事件时，需要公共管理的方式方法具有迅速性、协调性与强制性，能够及时有效地将突发性灾难事件造成的损害降低到最低水平。3、当代中国公共管理生态环境特征就当前来看，我国公共管理面对的生态环境十分复杂。这一复杂性就有自然因素的影响，又有人为因素的影响。具体包括以下特征：（1）地域幅员辽阔，边疆广大。我国的海岸线长达1万多公里，陆界长2万多公里，东西相距5200公里，南北相距5500公里，国土面积达1000余万平方公里。人口达13亿，是世界上人口最多的国家。在这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，要想实现有效的公共管理是十分困难的。特别是我国这样一个强调中央集权的单一制国家，更为中央层级的公共管理者提出了更高的要求。现实来看，充分发挥中央的集中领导和权威性以及地方的主动性和积极性时我国公共管理领域改革发展的基本方向之一。（2）地形复杂，地貌多样。我国的地势西高东低，海拔高度相差4000多米。山地、高原和丘陵约占全国的三分之二，盆地和平原占三分之一。由于高差悬殊，坡度大，土层薄，植被稀少，在暴雨的侵袭下很容易造成水土流失。尤其是一些西北和西南的地区，生态环境极其恶劣，农业生产难以进行，二、三产业基础更是薄弱。甚至有些偏远地区难以符合人类生存的条件。这些就使得该地区经济发展极度落后，也是的公共管理无法获得必要的物质资源。现实中这些落后地区的公共管理进行所需的各种资源大多都是通过中央调配的方式来予以支援和补充的。（3）南北跨纬度50多度，全国气象条件差别极大。我国有的地区属于温带、亚热带，有的则属于热带；北方寒冷、风沙大、雨量少，南方炎热、风沙小、雨量多。年平均降水量地区分布也极不平均，且在季风影响下，年降水量时间分布也不平均，不少地区“非干旱无雨，暴雨成灾”的情况时有出现。比如我国不少地区周期性发生的洪涝以及干旱灾害特别是2008年东南方部分地区遭受的冰雪侵害给生产、生活等造成了严重影响，这些问题的出现在很大程度上考验着公共管理者的管理能力和应对危机水平。（4）自然资源十分丰富，但是分布不均。已探明储量的矿藏有138种，其中煤炭、石油、铁矿等总储备量居世界前列，但是人均占有量很少。由此看来我国既是一个资源大国，又是一个资源“小国