大力发展电子政务提高政府管理效能

促进地方电子政务发展的若干有效途径国务院发展研究中心李广乾新疆维吾尔自治区首届电子政务论坛2006年10月10日一、当前我国电子政务发展背景（一）17号文件颁布以来的发展形势（二）全国电子政务工作座谈会的基本精神二、促进电子政务发展的若干有效途径（一）加强地方电子政务的总体架构设计1、国际经验：FEA、SAGA、e-GIF2、我国地方电子政务总体架构设计及其特点——电子政务前台-后台服务体系3、新农村信息化总体架构设计及其特点4、一些地方的经验做法江西省统一电子政务网络建设衡水市“一站式、一网式、一线式”电子政务综合服务平台（二）做实政务信息公开：来自上海市的经验做法（三）完善行政服务中心：实现公章与鼠标的完美结合目录（四）充分发挥组织机构代码在资源共享和业务协调中的作用国信办的“企业基础信息共享工作”法国、挪威的做法（五）以政府门户网站统筹地方电子政务发展（六）运用新型技术提升服务功能：移动政务与“万米单元网格”无线射频识别（RFID）上海“市民信箱”（七）充分发挥市场机制的作用，培育地方信息产业发展经济发达地区的做法经济落后地区的做法绩效评估的实施目录一、当前我国电子政务发展背景（一）17号文件颁布以来的发展形势1、我国电子政务建设“条”、“块”分治的基本格局初步形成我国的政府信息化首先是从加强行业监管、提高重要的经济职能部门的监管效率出发的。从1994年起我国开始启动“三金工程”（即金关、金桥、金卡），到2002年，“金字工程”由原来的3项增加到12项（办公业务资源系统、金关、金税和金融监管含金卡、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水）。这也就是我们通常所说的“条”的信息化。另一方面，以各级地方政府为主体的信息化建设工程获得了迅猛的发展，电子政务及其门户网站成为各级地方政府建设现代服务型政府的平台，涌现了很多富有特色的电子政务网站。其中，地方政府门户网站的建设是“十五”期间我国政府信息化建设所取得的最为重大的成就，也是我国电子政务纵深发展的集中体现。这也就是我们通常所说的“块”的信息化。（续前）我国由此而形成了“条、块”分别发展的政府信息化思路。这与我国目前的行政管理结构是一致的，而且，从2004年10月27日通过的“关于修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》的决定”来看，这种管理体制结构在“十一·五”期间也不会有大的变化。这会对我国电子政务的建设情况产生影响是：一方面有利于继续促进经济职能部门行政管理效率的改善和提高，促进国家宏观经济调节与管理的能力和水平的提高；另一方面也会对政府门户网站建设的完善继续带来不利的影响，各级地方政府必须花费更大的精力来与同级“条”的部门打交道才能实现业务流程的一体化。一、当前我国电子政务发展背景2、17号文件直接促进了我国电子政务的快速发展（1）重点业务工程继续获得快速发展，功能不断完善，为加强行业监管提供技术保障（2）中央政府门户网站开通，各级地方政府门户网站功能不断完善，涌现很多有特色的电子政务发展模式（3）软环境建设取得根本性进展，电子政务获得法律地位，《行政许可法》、《电子签名法》等先后出台，颁布《2006-2020年国家信息化发展战略》3、一些传统的问题在电子政务建设上表现更加突出（1）资源共享和业务协同问题继续发展（2）重复建设现象仍然普遍（3）“数字鸿沟”不减反增，尚未找到合适的解决途径（4）发展差距增加一、当前我国电子政务发展背景（二）全国电子政务工作座谈会的基本精神1、《国家电子政务总体框架》(国信〔2006〕2号)目标：到2010年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。构成：服务与应用系统、信息资源、基础设施、法律法规与标准化体系、管理体制。一、当前我国电子政务发展背景2、全国电子政务工作座谈会的基本精神——促进五个转变：一是要从电子政务重建设、轻应用向注重深化应用转变；二是要从信息网络分散建设向资源整合利用转变；三是要从信息系统独立运行向互联互通和资源共享转变；四是要从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变；五是要从信息网站自建自管向发挥社会力量转变。——抓好七项工作：一是深化电子政务应用，进一步扩大政务公开的范围和内容，及时准确地发布政务信息。二是推动应用系统互联互通，充分发挥电子政务效能。三是推进信息共享和业务协同，提高电子政务应用水平。四是建立全国统一的电子政务网络，统筹规划，整合资源。五是做好信息安全保障工作，贯彻“积极预防、综合防范”的方针。六是完善法律法规体系，加强人才培训。七是建立有利于电子政务合理建设、科学管理、有效运行及维护的良性运行机制。一、当前我国电子政务发展背景二、促进电子政务发展的若干有效途径（一）加强地方电子政务的总体架构设计1、国际经验总体设计对电子政务实施效益非常重要，是实现资源共享、业务协同、提高政府IT投资的有效途径。因此，世界很多电子政务比较发达的国家，都将总体设计作为实施电子政务的一项重要的前期准备工作。在这方面，美国、英国和德国有关电子政务的总体设计值得我们借鉴。各国普遍运用软件工程进行企业建模的理论方法进行电子政务总体架构设计。这些企业建模框架主要有：Zachman框架、计算机集成制造开放系统体系结构（CIMOSA）、普渡企业参考体系及方法学（PERA）、通用企业参考体系结构与方法学（GERAM）、集成信息系统的体系结构（ARIS）、动态企业建模方法（DEM）等。美国的电子政务总体设计（FEA）是在综合了美国CIO理事会的联邦企业架构框架（FEAF）、国防部和财政部的电子政务业务系统架构的基础上建立起来的。FEA包含了描述联邦政府的五个参考模型：（1）业务（或使命）流程和功能，独立于执行他们的机构（2）绩效目标和输出尺度（3）服务提供手段（4）信息和数据定义（5）技术标准。参考模型的意图是，告知政府机构人员开发他们机构专用的企业架构，并使得这些机构确保他们提出的投资不与其他机构的投资重复，并追求在可能的情况下共同开展项目。如下图所示。二、促进电子政务发展的若干有效途径英国政府的电子政务互操作框架（e-GIF）侧重于数据交换，主要是定义跨政府和公共领域信息流的技术政策和规范，体现互通性、数据集成性、电子服务访问和内容管理等，主要内容包括四个部分（如下图）。其中的GCL规定了统一的目录体系以帮助用户快速找到他们所需要的信息，网站管理者可以直接用它们作为自己的目录结构。e-GIF高层信息架构电子服务开发框架（e-SDF）XML标准电子政务元数据标准（e-GMS）政府通用信息模型（GCIM）技术标准目录（TSC）政府数据标准目录（GDSC）政府消息参考模型（GMRM）政府目录列表（GCL）二、促进电子政务发展的若干有效途径德国政府的电子政务应用标准与架构（SAGA）主要是针对电子政务应用软件的技术标准、规范、开发过程以及数据结构等进行系统的规定，从软件工程角度对电子政务软件系统的开发和应用方面进行规范。它应用国际标准化组织所发布的“开放式分布处理参考模型”作为基础来描述复杂的、分布式电子政务应用软件设计和开发过程。SAGA强调过程化的管理和设计，整个电子政务应用体系架构模型由组织视图、信息视图、计算视图、工程视图和技术视图组成（如下图所示）。组织视图计算视图信息视图工程视图技术视图硬件和基础设施标准和技术模块和界面数据和数据建型业务处理模型与角色电子政务二、促进电子政务发展的若干有效途径2、我国地方电子政务总体架构设计及其特点国际经验为我们提出了有益的借鉴，但是并不适应我国电子政务发展实际，我国必须根据自己的实际情况，设计自身的电子政务总体架构。总体架构设计的基本内容应该是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信息资源建设与等诸多技术层面的内容，也应该包括行政管理体制、政府职能、绩效管理及具体业务类型之间的关系。为此，笔者就作为一级地方政府的电子政务业务系统设计了一套结构模型，并将其称为“电子政务前台-后台服务体系模型”。二、促进电子政务发展的若干有效途径电子政务前台-后台服务体系基本模型二、促进电子政务发展的若干有效途径电子政务前台-后台服务体系扩展模型二、促进电子政务发展的若干有效途径“电子政务前台-后台服务体系模型”具有如下特点：1、与目前我国政府管理特点相契合。2、体现了信息技术对政府行政管理体制改革的要求与影响。3、明确了电子政务所存在的三层“前台-后台”关系。4、模型具有较大的伸缩性能。5、能够容纳顶层设计与政府行政管理体制创新的诸多技术与方法。3、新农村信息化总体架构设计及其特点（见下图）二、促进电子政务发展的若干有效途径4、一些地方的经验做法江西省统一电子政务网络建设：目前，连通所有省直部门、十一个地级市和所有县（区）政府的电子政务专网统一由省政府投资建设，江西省政府要求各电子政务业务系统都必须依托这套专网，各单位、各级政府不得单独组网。对经济落后地区和正在开展电子政务工程建设的地区来说，这种方法很值得借鉴，这也符合《国家电子政务总体框架》对电子政务网络的建设要求。衡水市“一站式、一网式、一线式”电子政务综合服务平台：一站式政务大厅依托市数据中心，将分散的审批与服务项目全部纳入其中，对行政审批和服务实行流程化管理，实现部分窗口的网上虚拟办公。目前，全市市直机关共有47个部门进入大厅，窗口工作人员达到119人，在各级中心办理的服务审批事项达到401项。现在，群众办事不再到各个政府部门分别地跑腿了，只须到市政务中心即可办理各种事项。一线式电话联动中心集事务咨询、办事查询、建议征集、接受投诉为一体，从与群众关系密切的12个部门抽调懂技术、懂业务的人员，经过岗前业务培训后到政务服务中心工作，为群众进行电话服务。一网式政府门户网站则集中了各级政府机关网站的信息资源，对外一网式展示政府公务信息，增强政民互动，进行在线咨询、下载表格，将政务大厅的审批服务事项全部上网。二、促进电子政务发展的若干有效途径衡水市电子政务前台—后台服务体系（二）做实政务信息公开：来自上海市的经验做法《上海市政府信息公开规定》是一部立法质量较高的地方政府规章，这主要表现在几个方面的“实”上：一是信息内容“实”。该规定明确地列出了应当主动公开的政府信息范围、必须公开的重大决定草案、免于公开的政府信息范围，同时还明确了公民的信息公开请求权；二是组织保障“实”。这表现在有关组织实施部门、责任机构、年度报告等的规定当中；三是程序和形式“实”。该规定对政府信息公开过程当中的所有问题都做了非常明确而具体的规定，不存在任何含糊和模棱两可的地方。近年来，上海开始走在全国电子政务建设的前列，去年的一项国际电子政务评估报告，将上海市政府门户网站列在全球第三的位置，认为其在国际电子政务发展方面处于国际领先水平。其实这与上海颁布该规定是有着密切关系的。实际上，该规定的一些核心内容也被后来众多城市的相关规定所吸收，显示出自身所具有的示范作用。二、促进电子政务发展的若干有效途径（三）完善行政服务中心：实现公章与鼠标的完美结合1、基本情况从1999年开始，一些地方政府开始设立行政服务中心，其初衷是为了方便外商投资企业的注册登记、项目审批、相关证照办理和税费缴纳等业务，而将部分或所有的政府职能部门的办事窗口都搬到一个大楼内集中办理；后来，越来越多的与经济发展、公共管理和人民群众日常生活、工作密切相关的行政管理与公用事业部门、单位的相关办事窗口也都集中到行政服务中心，形成所谓的“政务超市”。到2004年，我国绝大多数的地（市）和县（区）政府都建立了类似机构。近年来，随着政府职能转换和建立服务型政府的需要，电子政务的作用日益凸现。