农业现代化与农村发展研究中心(CARD)

农业现代化与农村发展研究中心（CARD）中国农村发展研究院（CARD）决策参考2007年第1期（总第16期）2007年1月8日领导批示：编者按为深入了解我省村级集体经济的发展状况及其在社会主义新农村建设中的作用，探讨现阶段村级集体经济的发展途径，受茅临生副省长的委托，浙江大学中国农村发展研究院于2006年下半年对分布于全省11个市的138村进行了村级集体经济发展状况及新农村建设投入情况的面上调查，同时在衢州、金华、绍兴、湖州等地选择若干典型进行了实地调研。调研结果显示，村级集体经济在社会主义新农村建设中起着十分重要的作用，但目前村级集体经济在发展中也存在着不少问题，需要政府有关部门的重视。关于浙江村级集体经济发展的对策建议浙江大学中国农村发展研究院张忠根一、村级集体经济在社会主义新农村建设中发挥着重要作用由于我国尚未建立覆盖城乡的公共财政体制，长期以来农村的公共设施和服务投入主要依靠村级集体经济。以本次调查的138个样本村为例，2005年农村基层组织运转、生产性基础设施建设、生活性基础设施建设、公共基础设施运转和维护、文化教育卫生事业、社会福利与保障方面的投入，来自村级集体经济组织提供的经费比例分别达到了96.17%、66.11%、60.66%、88.10%、71.47%和87.53%。可见，在当前体制下，村级集体经济在保障农村基层组织正常运转、提供农村公共产品、发展农村文化教育卫生事业、建立和完善农村社会福利和社会保障体系等方面都起着十分重要的作用，担当着社会主义新农村建设的主力军。二、村级集体经济发展水平不高、发展路子不广1、村级集体经济实力普遍较弱，村级债务逐年增加据浙江省农业厅汇编的《浙江省农经统计资料》，2005年全省3.5万个行政村中有37.1%的村集体经济收入在3万元以下，村集体经济收入在3-10万元之间的村占19.5%，10-30万元之间的村占18.1%，超过30万元的村只占四分之一。而根据典型调查，一般行政村一年的基层组织运转经费至少需要3万元。这说明，目前全省有近40%的村其集体经济收入还不够当年的组织运转开支。从本次调查的样本村来看，2005年村级集体经济收入在10万元以下的村占22.5%，20-50万元的占32.3%，50-100万元的村占19.8%，100万元以上的村占16.7%。样本村的集体经济发展状况要好于全省的整体水平，但由于这些村的组织运转费用也比全省平均水平高(平均每村12.7万元)，因此也有超过五分之一的村其集体经济收入不够组织运转开支。2005年有24个村得到过上级政府的组织运转经费补助，占样本村总数的17.4%。由于村级集体经济发展不快，而农村基层组织运转、财政支持项目配套等刚性支出增长，村级债务呈增长趋势。从本次调查的样本村看，2000年村级债务为2288.46万元，平均每村为16.58万元。2005年村级债务增加到4346.03万元，平均每村为31.49万元，是2000年的1.9倍。其中，上级项目配套债务由47.08万元增加到608.19万元，增加了11.9倍。这说明，各级政府在增加对“三农”的财政投入的同时由于要求项目建设单位资金配套给村级集体经济带来了沉重的资金压力。2、村级集体经济发展水平不一，村与村之间差距大2005年138个样本村的村级集体经济收入为8410.84万元，平均每村为60.95万元，但村与村之间的收入水平差距很大。部分经济发达地区的村特别是临靠城镇和工业园区的村集体经济实力强大，村集体经济收入每年达到上百万元甚至超过500万元，但大多数经济不发达地区的村或远离城镇的村集体经济薄弱，少数村甚至没有集体经济收入。大体上说，村级集体经济可支配收入的70%以上集中在30%的村，而70%的村只占30%的可支配收入。剔除土地补偿、上级补助、社会捐助、机关事业单位结对扶持等不具普遍性和经常性的特殊性收入后，收入的集中化趋势更明显：70%的收入集中在15%的村，而85%的村只占有30%的收入。另据上虞市统计，2005年全市786个行政村当年村级集体经济总收入13670.78万元，平均每村17.39万元，其中收入在5万元以下的村246个，占行政村总数的31.3%；而1万元以下的村为35个，占4.5%。同时，收入在50万元以上的村246个，占行政村总数的31.3%；收入100万元以上的村92个，占行政村总数的7.9%。3、村级集体经济发展路子不广，生产性经营收入比重低从村级集体经济组织可支配的全部收入来看，当前村级集体经济收入的主要来源是上级补助收入、直接经营性收入、土地征用补偿费（留集体部分）、发包与上交收入、其它收入。2005年样本村上述收入项目占村级集体经济组织可支配收入的比例分别为32.25%、20.35%、18.49%、11.91%和9.26%，这五部分收入共占村级集体经济总收入的92.27%。但剔除土地征用补偿、上级补助、社会捐助、机关事业单位结对扶持等收入，村集体经济总收入减少至3985.11万元，“缩水”一半以上。从收入构成看，直接经营和发包上交成为村集体经济收入的主要来源，二者比重分别占到42.95%和25.13%。目前，我省村级集体经济组织的直接经营性收入主要来自厂房、仓库、市场店面等物业租赁的收入。2005年样本村中来自物业租赁的收入占直接经营性收入的比重高达55.4%，而生产性经营收入的比重只有44.6%。但是，从事物业租赁经营的村需要具备城郊或临近工业园区或大型市场等区位条件，这种条件对绝大部分村来说是不具备的。另外，从事资源发包的村需要村集体掌握土地等自然资源，但绝大部分村的耕地和山林甚至果园和茶园等已全部分包到户，农村税费改革后，村集体已无法从土地承包中提取收入。三、浙江省村级集体经济发展的对策建议1.正确认识村级集体经济的重要性，完善和制定相关法律现阶段的村级集体经济组织是过去“三级所有，队为基础”的人民公社体制下“生产大队”的继承和延续，属于社区性合作经济组织。但是，村集体经济组织在制度上存在着许多缺陷。突出表现在：一是村集体经济组织的法律地位不明确。虽然《民法通则》中有集体所有制企业法人的规定，但农村集体经济组织是以土地集体所有为基础而建立的社区性合作经济组织，具有不同于一般集体所有制企业的特殊性。由于村集体经济组织的法律地位不明确，导致了现实中其他法人主体不承认或不信任农村集体经济组织的情况，也产生了政经不分(村民自治组织与村集体经济组织职责不清)的种种弊端。二是村集体经济组织产权不清。虽然法律上明确集体资产的所有权属于集体，但现实中这个集体的成员是不确定的。由于婚嫁、人口自然增减以及人口流动等原因，村民与集体经济组织成员已形成了事实上的分离。在这种情况下，集体经济组织与其成员之间的权益关系不明，形成了集体产权的虚置，由此导致了一方面集体经济组织成员对集体经济不关心，另一方面村干部利用这一制度弊病化公为私的情况。这也是目前村级集体经济“过时论”、“大锅饭论”、“腐败论”、“畏难论”的社会基础。村级集体经济与我国农村的基本经济制度相联系，村集体经济组织作为社区性集体资产特别是土地的所有者，其作用是其他经济组织不可替代的。同时，现阶段村级集体经济对于维护农村基层组织的正常运转、提供农村公共物品发挥着重要的作用，发展集体经济也是增强集体经济组织统一服务功能、推进现代农业建设的物质基础。因此，要用科学发展观全面辩证地看待村级集体经济，要从巩固农村基本制度和推进社会主义新农村建设的高度来增强各级干部群众对发展村级集体经济重要性的认识。同时，立法部门要完善相关法律。特别是《民法通则》中应增加“合作社法人”的类别，使村集体经济组织能区别于一般的集体所有制企业。应抓紧出台《农村集体经济组织法》或《农村社区合作经济组织法》，明确农村集体经济组织的性质、权利和义务，并界定与村民委员会的关系，为村集体经济的发展提供法律保障。在全国性的法律法规未出台之前，我省可出台相关的地方性法规。同时，村集体经济组织要坚决按照《宪法》、《民法通则》、《土地法》和《农业法》的相关规定，依法行使农村集体土地和其他集体财产的所有权、经营权和管理权。村民委员会必须严格按照《村民委员会组织法》的规定，只能在没有建立村集体经济组织的情况下，代理行使“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的职能。2.深化农村经济体制改革，明晰村级集体资产产权归属产权制度是现代市场经济制度的基础，它决定着一个经济组织的凝聚力和活力。应当承认，当前农村集体经济组织产权制度中的缺陷是影响集体经济发展的重要原因。因此，要发展和壮大集体经济，必须深化农村集体经济产权制度的改革，明确集体资产的所有权主体。要以过去的公社、大队、生产队为基础，按照土地所有权归属和集体资产产权归属，实质性地建立起相应的经济联合总社、经济联合社和经济合作社，并明确各合作社的成员资格。建议利用当前行政村撤并的有利时机，清理各类集体资产的数量，依法界定各类集体资产的所有权归属，建立集体经济组织与其成员之间的权利和义务关系。对集体资产较多的村，应积极推进社区股份合作制改革，量化资产，固化股权，完善股权设置，探索股权流转制度。3.坚持分类指导，创新扶持村级集体经济的思路农村集体经济的发展离不开政府的指导和扶持，但各地农村的具体情况不同，政府在指导和扶持农村集体经济时应贯彻分类指导原则，创新扶持思路。对区位条件较好、二三产业发达、集体经济有基础的村，政府应着重为村级集体经济的发展提供良好的政策环境，如提供非农用地指标、税收优惠、金融支持等。对区位条件比较偏僻、二三产业没有基础但有较好自然资源的村，政府应加大财政投入，支持这些村改善农业基础设施、实施农业综合开发，以提高土地资源的利用价值，增加集体土地的发包收入。而对于地处偏僻而又没有良好自然资源的村，政府则应按照统筹城乡发展和统筹区域发展的要求，加大财政转移支付力度，主动承担起本应由政府承担的公共设施建设和公共服务的职责，从而一方面减轻村集体经济组织的负担，另一方面为农民发展生产、增加收入创造条件。4.强化政策扶持，加大村级集体经济的扶持力度目前，各级政府对村级集体经济的发展并不重视，相关规定和政策仅限于农村的财务管理。相较于各级政府对农民专业性合作组织的重视，农村社区性合作经济组织基本上被忽视了。现实中，政府一方面让村级集体经济组织承担了本应由财政负担的维持农村基层组织运转和提供农村公共设施和服务的责任，另一方面又很少为村集体经济的发展提供相应的政策支持。鉴于前述当前发展村级集体经济的重要性，政府应加大对村级集体经济的扶持力度。首先，要落实现有支持集体经济发展的政策。如省里规定的农村集体土地征用时的“留用地”政策1要落实到位。我省出台的这一政策虽然只能给少数集体土地被征用的村带来实惠，但毕竟是对村级集体经济发展的一个有力支持。但由于这一政策不是强制性的，许多地方并没有得到很好的落实。一些地方把省政府建议的10-15%留用指标“缩水”成5-10%，有些地方以村无力开发和管理为由，把这5-10%的留用指标也以稍高于征用价的价格强制回收，更有一些地方政府没有执行这一规定。建议省政府把这一建议性政策提升为强制性政策，并督促各地政府严格执行。其次，要创新扶持政策，加大扶持力度，拓宽村级集体经济的发展空间。例如在土地政策上，规定各地政府在分配非农用地指标时留出一定比例用于村集体经济组织发展非农产业，甚至可以考虑在开发区、工业区为边远地区农村安排一定数量的非农用地指标，以帮助这些村发展物业租赁经济；制定农村居民宅基地整理用地指标奖励政策，允许宅基地整理后多出的土地用于村发展非农产业；改商业性开发的土地征用为土地入股，使集体经济组织从土地征用中的“一次性收入”变成可持续的永久性收入。在税收政策上，免缴村级集体经济建设项目的部分规费，降低村集体经济组织的创业门槛；租用农村集体土地开办的企业的税费收入按一定比例返还给村集体经济组织，使村集体有稳定的收入来源。在金融政策上，规定各银行支持村集体经济的信贷比例，并提供政府贴息和1《中共浙江省委浙江省人民政府关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》（浙委[2