养老双轨制顶层设计

事业单位和公务员养老金改革历程据郑秉文介绍，1993-1996年企业参加养老保险制度改革时，中央规定各地事业单位可以参加改革，当时绝大多数省份的事业单位都参加了改革，目前参加缴费的人数达2000万人，是全国事业单位人员的三分之二。但是由于当时制度缺乏顶层设计，只在缴费上进行了改革，在待遇水平的给付部分并没有改革。2008年2月29日的国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点。当时，改革的大致思路是：事业单位分为三大类，参加五省市试点改革的是第二大类里的第二小类，就是从事公益服务的事业单位，它们大多数是高校和科研单位。但五年过去了，五省市改革试点分类改革还没结束，没有一个省份出台正式实施养老金改革方案的。2012年5月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明确规定“十二五”要改革机关事业单位养老保险制度。2012年7月4日，深圳市政府公布《深圳市2012年改革计划》，称当年深圳市将力推22个改革项目，其中包括研究探索公务员养老保障制度改革。据报道，深圳市对聘任制公务员实行社会基本养老保险与职业年金相结合的养老保险制度。深圳市全市逾1800名聘任制公务员全部参加，聘任制公务员购买养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位缴10%，个人缴8%，购买地方补充养老保险，缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳。全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长胡晓义在全国“两会”期间表示，养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究和顶层设计。对于养老金双轨制改革，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文近日在接受早报记者专访时表示，事业单位与公务员养老金应同步改革，为减少改革阻力，顶层设计的首要任务是给参改单位吃一颗“定心丸”，建立一个好的职业年金制度。目前，中国城镇职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度，个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费。中国机关事业单位人员的退休金基本上由财政统一筹资、统一支付，标准远远高于企业退休人员。2013年，中国社会科学院发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，75.4%的职工养老金不高于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金却都高于4000元。另外，国家审计署公布的数据显示，1999年至2011年期间，机关、事业单位的退休金水平都明显高于企业职工。目前企业职工的养老金替代率已降至45%以下，而机关、事业单位职工的替代率却一直维持在90%以上。公务员不需要缴纳养老保险却享受高额养老金，而企业职工缴费负担沉重，但养老金水平却远远低于公务员，引发社会争议。目前，国内学者对于“养老金双轨制是否有合理性和解决养老改革双轨制的途径，有不同观点。部分学者认为应该尽快并轨，但也有学者认为应该首先对制度进行结构性调整，而不是强行并轨。郑秉文的态度很明确，养老金的双轨制改革是迟早要做的事情，晚做不如早做，单由人社部等部委来推动并不可行，首先需要中央高层集体的政治决心。在他看来，需要从三个方面对养老金改革进行顶层设计：第一，基本养老保险和职业年金第二支柱一起设计。第二，所有事业单位不要分三六九等，所有单位一起改，包括上世纪90年代参加改革的2000万人。第三，公务员和事业单位同步改革，一次完成，防止二次改革。作为目前国内最权威的《中国养老金发展报告》的作者，郑秉文在接受早报记者专访时引用多个具体数据，就上述三个养老金“双轨制”改革思路进行了详细阐述。要给参改单位吃定心丸首先要让事业单位改革的主体有预期，要明确告诉他们改革后他们的利益、养老金没有削减一半，这样他们才有改革的积极性。如果改革后预期他们的养老金少了一半，他们就不会参加这个改革，就会抵制这个改革。东方早报：养老金双轨制等一系列问题正进行综合研究和顶层设计。对此，你有何建议？国外发达国家是如何运作的？郑秉文：首先要让事业单位改革的主体有预期，要明确告诉他们改革后他们的利益、养老金没有削减一半，这样他们才有改革的积极性。如果改革后预期他们的养老金少了一半，他们就不会参加这个改革，就会抵制这个改革。所以改革设计里面的第一条，就是要给参加改革的事业单位吃一颗定心丸，建立一个好的职业年金制度，让这个职业年金把降低的替代率补上去。职业年金制度在国外事业单位和公务员里边是非常普遍的。比如说美国的联邦公务员和地方政府的州公务员，他们是参加基本养老保险的，可是基本养老保险替代率在美国只有40%，于是为了稳定公务员这支队伍，使他们更加廉政稳定有效地运行，各州早就建立了非常好的职业年金制度，有的州建立职业年金制度的时间比基本养老保险制度还要早，有的州的职业年金基金是世界最大的养老基金之一。这里最为突出的是美国加州的职业年金，那就是“加州公务员养老基金”（CalPERS），它于1932年建立，比美国基本保险制度的建立时间还早3年（美国1935年通过《社会保险法》并建立社会保险制度）。要说明的是，包括加州在内的这些政府职业年金计划均包括州级政府、地方政府公务员、教师、消防队等所有非企业机构，相当于中国的事业单位。“加州公务员养老基金”由加州2600个公共机构构成，其中公共机构有1600个，教育领域的机构有1000个左右，其中，州政府雇员、地方政府雇员、学校雇员各占31%、32%和37%。退休人员每月人均退休金将近2000美元，退休前参保缴费的平均服务年限为19年，其中，教育机构人员的每月平均退休金为1030美元，参保缴费平均年限为16年；而州政府成员的每月平均退休金为2371美元，平均参保年限为22.6年。在中央政府的职业年金中，这里再以美国联邦政府的TSP计划为例，TSP就是联邦政府的“节俭储蓄计划”，是根据美国1986年制定的《联邦职员退休制度法案》，专门为美国联邦政府的文职人员和军职人员设立的一种储蓄与投资型自愿性养老金计划，这是一个自愿型的补充性质的制度。他们完全按照市场化原则来做，缴费也是自愿的，投资实行市场化。只要你参加了工作，可以选择自愿缴费，个人账户可以税前列支缴纳，相当于工资的1%～5%。只要你愿意参加，单位可以再垫一部分。如果个人缴1%，单位再加1%，等于个人1%，单位2%；要是个人再加一个1%，那么个人缴2%，单位缴3%；如果个人再追加1%，那么就是个人缴3%，单位缴4%。这样，个人账户可以税前列支5%封顶，企业税前列支5%封顶。他们都是税前列支。在这个情况下，由于市场化运作，风险比较大但回报率也比较好，替代率水平都比基本养老保险水平高，美国联邦政府第二支柱职业年金替代率超过100%，平均是110%，加上基本养老保险40%，二者合计退休以后拿的钱比你上班还多，高达150%。所以，美国联邦政府官员廉洁、高效、勤勉、忠诚、敬业等等，都与他们十分明确的非常优秀的退休预期有很大关系。TSP基金由一个独立的“联邦退休节约投资董事会”（FRTIB）统一管理，其投资体制和投资策略有自己的特点，联邦政府提供了“政策帮助”，但不给钱。政策给予的具体帮助是为其设计了一个高效的投资制度：联邦政府为大家建立了G、F、C、S和I五支基金，这五支基金被统称为“个人基金”，每支“个人基金”委托不同公司管理，雇员可根据个人偏好进行资产配置与投资决策。此外，政府还提供了“生命周期基金”即L基金，一般来说，它有5个组合：L2040基金（适合于2040年以后退休的雇员，下面以此类推）、L2030、L2020、L2010和LIncome（适合于已退休人员每月领取养老金），联邦雇员可根据自己的年龄和退休时间对这5个组合进行自选。根据以往的业绩，“个人基金”和L基金的投资收益率在正常年份均高于前述假定的7%，7%只是一个参照系而已，例如，在过去的15年里，美国全国职业年金年均回报率高达10.6%，所以，美国联邦政府的TSP职业年金的替代率事实上比前述的110%还要高一些。公务员年金应采取DC型公务员也好，事业单位也罢，应该建立DC型制度，完全摒弃DB型制度。在DB型制度下，雇员必须依赖这个雇主，很难离开这个单位，一旦调离工作，以前积累的这些权益很难衔接，基本都没有了，更不用说企业破产了，这就给劳动力市场流动带来了不利的影响，不利于劳动力市场流动。东方早报：你觉得中国应该采取美国联邦这种模式？郑秉文：是的，补充养老保险制度，一定要建立采取积累制DC（缴费确定型年金）型，美国联邦也属于这种。这种资产是独立的，有实际的积累，积累的资金可以进行投资。资产独立的含义是，如果有一天你离开政府下海了，从公共部门到事业部门去了，这个权益你可以带走。或者说，如果地方政府债台高筑，政府破产了，但你的养老资产还在，雇员不会受损失。重要的是，目前中国立法中明确规定，就是2004年劳动保障部发布的两个部令规定，企业年金制度就是这个制度，如果事业单位和公务员建立的不是这个制度，而是DB型的制度（待遇确定型），那么，就与整体制度不匹配、发生冲突，人员转移和调换工作时制度之间相互不衔接。重要的是，长期看，DC制度适合中国的国情，符合世界发展潮流，我们的公务员也好，事业单位也罢，应该建立DC型制度，完全摒弃DB型制度。DB型制度的另一个最大缺陷在于它给雇员提供的是一个权益，没有真实的独立的货币资产，所以，在DB型制度下，雇员必须依赖这个雇主，很难离开这个单位，一旦调离工作，以前积累的这些权益很难衔接，基本都没有了，更不用说企业破产了，这就给劳动力市场流动带来了不利的影响，不利于劳动力市场流动。比如，如果对方单位要是没有建立这个制度，你带走这个权益到哪里去对接呢？你没有单位去对接你就带不走，没到退休年龄你的权益不等于损失了么？在上世纪80年代之前，发达国家建立的企业年金只有DB型的，后来，DC型广受欢迎，就纷纷转向，目前在美国大约占半壁江山。欧洲国家转型困难一些，所以，欧盟在超国家层面极力推动DC型企业年金，制定了很多规范，试图往这个方向上转。尽管他们转型困难，但他们还是认识到了这个问题的重要性。东方早报：中国有采取积累DC制的基础么？推行这种模式是否具备其他配套条件？郑秉文：基于上述分析，中国只能采用这种模式。对于大的行业和企业，对于不同的公共部门，可以进行量身设计，根据不同的职业不同的性质，便于行业内部流动，建立符合他们不同的职业年金制度，符合群体的要求诉求。事业单位覆盖面非常宽，比如第二大类事业单位，全国的教师多少人，医生多少人，消防队员多少人，公共的幼儿园多少人，这些群体应该有量身定做的要求。我们每个省都很大，足以在每个省的层面就某一个群体建立一个资产池，那是相当了不得的。公共部门的每个群体都应该建立一个适合自己的补充职业年金制度，弥补基本养老保险制度改革以后带来的替代率大幅降低的风险。或者说，我们应极力推动职业年金制度，积极为机关事业单位养老金改革创造条件和环境，做好制度准备。“事业单位与公务员应同步改革”事业单位分三大类，2008年实行五省市改革试点的是第二大类里面的第二小类，就是执行公益功能的事业单位，它们绝大部分是高校和科研单位。我要说的是，既然早在20多年前很多省市的第一大类和第三大类都已经参加了改革，人数高达全国事业单位的三分之二，现在还有必要在五省市里对第二大类的第二小类进行试点吗？完全没有必要。东方早报：仅仅是事业单位先推动，公务员后推动，如何来保证在不公平的情况下改革顺利进行？郑秉文：刚才说的第一点，事业单位改革，有个前提是建立第二支柱的职业年金制度，这里还没讲到公务员。顶层设计的第二点，涉及到全国全部3000万人的事业单位改革，对他们的改革不要分成三六九等，3000万事业单位人员要改一起改，不要再细分下去了，哪一大类需要改革，哪一小类可以不改，这是不对的。我之所以这样主张，是基于几个原因：第一，早在上世纪90年代中期的时候，全国已有三分之二的事业单位参加了改革，目前大约仍有2000万人在实行缴费，已经缴了将近20年了，但是由于当时制度设计不完善，没有顶层设计，突然发现改不下去了。所以，虽然缴费了，但待遇按照企业那样拿不