北京流动人口社会融入的现状与路径选择

1北京流动人口社会融入的现状与路径选择北京市社会科学院冯晓英2012年新年伊始，《民政部关于促进农民工融入城市社区的意见》（民发〔2011〕210号）的公布，标志着我国流动人口的社会融入已经纳入制度化轨道。北京是一个有着近800万流动人口的特大型城市，流动人口能否顺利融入社会，直接影响到首都的全面可持续协调发展。一、北京常住流动人口1的基本特征北京是一个流动人口高度聚居的城市，截止2011末，在京居住半年以上的流动人口达到742.2万人，已占全市常住人口的36.8%，流动人口规模仅次于深圳和上海，位居全国城市的第三位。2010年全国第六次人口普查（简称“六普”）数据表明，尽管北京的流动人口规模庞大，但是与2000年全国第五次人口普查（简称“五普”）时相比，流动人口结构总体上有了明显的改善。一是继续保持年龄优势。常住流动人口的年龄集中在20-39岁，占流动人口总量的62.8%，其中20-29岁组占38%。流动人口的年龄优势直接转化为对减缓北京人口老龄化速度的贡献。二是性别结构改善。2010年北京常住流动人口性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为118.9，比“五普”时的150.8明显下降。主要原因是北京产业结构的调整，带动了第三产业快速发展对女性劳动力需求的增长，以及迁移人口家庭化趋势日益明显。性别结构的改善有助于促进社会的和谐稳定。三是受教育程度明显提高。2010年6岁以上常住流动人口受教育程度呈现初中及以下人口比例稳步下降，大专及以上人口比例快速上升的趋势。其中大专及以上人口比重由2000年的10.9%快速攀升至24.4%，即每4个6岁以上常住流动人口中已有1人接受过高等教育。四是非农业户籍人口比重上升。2010年北京市常住流动人口以农业户籍人1第六次全国人口普查对在居住地居住半年以上的流动人口统称为“常住外来人口”。为了与北京市对流动人口称谓保持一致性，本文对国家统一规定的“常住外来人口”统称为“常住流动人口”。2口为主的格局虽然没有改变，但是非农业户籍人口已经由2000年的25.8%升至32.3%，占流动人口的1/3，反映了城际间人口流动快速增加的势头，它不仅对北京就业结构产生了重要影响，而且对传统的农民工管理模式提出了与时俱进地的改革要求。五是职业层次提升，行业结构改善。按照国家职业分类标准，2010年流动人口中脑力劳动者所占比重已经达到25.6%，比2000年增幅10.1%，其中“专业技术人员”占了半壁江山。从行业构成考察，2010年流动人口在第三产业就业的比重占71%，比2000年提高13.3%，其中从事现代服务业的人员增幅最快，已由2000年的5.8%提高到22.5%。六是1/4流动人口在北京已有立足基础。离开户口登记地时间三年以上的常住流动人口已占流动人口总量的49.4%，其中六年及以上的常住流动人口所占比重为24.8%，表明这部分人在北京有较强的立足基础，属于比较稳定的常住人口群体。二、流动人口社会融入的基本现状如果说，十年前人们说“流动人口不流动”还是一句形容词的话，那么在今天的北京已是一种客观现实。在数以百万计的流动人口与户籍人口常年朝夕相处，共建美好家园的同时，我们发现曾经在全国普遍存在的对流动人口“经济吸纳、社会拒入”的局面在北京已经有了根本性改观。（一）流动人口社会融入的大环境已经形成人们可能还记得2005年关于是否要抬高“准入”门槛来控制北京人口规模的全民大讨论。也许正是那个曾经引起无数流动人口不满的话题，推动了全社会对流动人口的重新认识。比起当时355万的流动人口规模，今天北京人口规模调控的压力更大，但无论是政府、还是社会都不再把人口规模调控与做好流动人口服务对立起来，创造条件为流动人口提供社会融入的平台已经成为北京社会管理创新的主旋律。1、体制创新推动政府服务管理创新北京流动人口服务管理之所以一直走在全国前列，与北京市委市政府对流动人口的理念创新和统筹规划密切相关。早在2006年北京市委市政府率先在全国3提出了具有战略意义的流动人口管理理念的“五个转变”1，并审时度势做出了“统一领导，统筹协调，主动应对流动人口服务管理工作新挑战”的战略部署，明确提出要调整领导体制，创新工作机制，将流动人口纳入实有人口服务管理体系，奠定了“党政社垂直领导，人房业齐抓共治”的流动人口“北京模式”主基调。“党政社垂直领导”是具有中国首都特色的流动人口服务管理“北京模式”的核心，其内涵是建立由党委政府统一领导，专门机构统筹协调，各部门分工负责，条块结合、以块为主的市、区（县）、街（乡）、社区（村）垂直领导的“三（委）办一站”流动人口服务管理组织机构和工作网络。“人房业齐抓共治”是具有中国首都特色的流动人口“北京模式”的具体体现，是指在“以证管人、以房管人、以业管人”工作思路下，通过社会协同共治实现流动人口的管理有力、服务到位、有序发展。调整后的流动人口管理体制与原有体制相比突出了党委政府对流动人口工作的统一领导和统筹规划，一定程度上解决了过去以公安部门协调为主工作模式产生的职能局限和被动工作局面。从2007年初建立全国首家由党委政府统一领导的市、区县、街乡专门管理机构至今的5年时间里，北京的流动人口服务管理工作迈上了一个新的台阶。一是以民生为本，全面提升流动人口服务管理水平。由重管理轻服务到寓管理于服务之中，是北京市流动人口服务管理制度创新后最明显的变化。以改善民生为突破口，围绕解决流动人口最关心、最直接、最现实的利益问题，北京在流动人口劳动就业、社会保障、子女教育、计划生育、卫生防疫、法制教育、司法援助、户籍治安、居住生活、社会救助等方面推出了一大批实实在在的服务举措，例如：积极推进流动人口平等就业政策，免费提供职业介绍服务和开展就业技能培训，全面建立农民工工资支付保障规定；在全国率先将流动农民工的工伤、医疗纳入北京市社会保障体系；流动儿童享有与户籍儿童同等的免费入读公立学校的权利，市级财政设立专项资金补助接受流动儿童较多区县和公立学校，为农民工子女改善就学环境；免费为流动育龄妇女提供避孕药具和计划生育技术服务；免费为流动儿童提供预防接种；以“降限扩面、应援尽援”为原则，为农民工建立维1即要逐步实现由社会控制为主的治安管理型向城市统筹规划、综合管理模式的转变；实现由重管理轻服务向服务管理并重、寓管理于服务之中模式的转变；实现由户籍人口与暂住人口双轨制管理向社会实有人口服务管理模式的转变；实现由职能部门管理为主向以完善社区服务管理体系为主的属地管理模式的转变；实现由政府管理为主向政府依法行政、社区依法自治、基层组织广泛参与的社会化服务管理模式的转变。4权绿色通道，采取“一站式”办公模式，保证农民工获得及时的法律援助；为特殊群体实施社会救助；为流动人口提供居住登记和社区服务，等等。通过全方位推进公共服务，增进了流动人口的社会认同感和归属感。二是以社区为载体，基层基础管理扎实有效。从建立基层服务管理网络入手，在全市3895个社区（村）全部建立了来京人员和出租房屋服务站，将教育、公安、地税、计生、文化、劳动保障等方面的公共管理与公共服务，通过基层服务站和管理员延伸到社区（村），形成覆盖全市社区（村）的流动人口和出租房屋服务管理网络。三是积极探索实践，基层涌现出一批可以推广的工作模式。各区县在落实流动人口服务管理工作中，紧密结合自身特点，依靠基层力量，创造性地探索出与流动人口需求相适应、具有首都特色的流动人口服务管理模式，典型代表有：着眼于调动出租房主和承租人双方积极性的丰台区出租房屋契约化管理模式；充分利用市场经济资源配置优势，有效利用社会资源的朝阳区出租房屋产业化运作模式；整合流入地与流出地社会服务管理资源，实现优势互补的双向服务管理模式；“产业引导、统筹管理”，人口与经济、社会、资源、环境协调发展的顺义区模式；建立流动人口自管组织，实现自助互助的石景山区新居民互助服务站模式，以及借鉴城市社区管理经验，实行农村管理城市化的大兴区农村社区化管理模式，等等。这些在实践中得到百姓认可的服务管理模式，也分别得到了党中央、国务院和北京市委市政府领导的充分肯定。四是制定、完善政策法规，为流动人口服务管理“保驾护航”。近年来，北京市陆续出台了一些涉及流动人口服务管理的规章和政策，为依法开展并做好流动人口服务管理工作提供了法规政策支持。为贯彻落实2011年中央领导关于首都人口管理工作的重要指示，进一步做好新形势下北京流动人口服务管理工作，有关部门正在制定《北京市关于进一步加强流动人口管理和服务工作的实施意见》，符合国家政策、具有首都特色的居住证制定也将在2012年实施。2、多种形式的流动人口服务组织正在成长流动人口公共服务资源严重匮乏，社区参与不足在我国是一个普遍现象。值得高兴的是，在北京越来越多的社会组织正在通过多种服务方式弥补这种缺陷。参与流动人口服务的社会组织形式多样，既有政府背景的工青妇组织、社区组织，也有纯民间的草根组织；既有操作性组织，也有研究性组织。5北京“社区青年汇”是共青团建在社区乡村、联系服务青少年的终端综合服务平台。2010年4月开展“社区青年汇”试点工作以来，依托社区活动阵地、经济社会组织的实体阵地，通过开展公益服务、文化学习、休闲娱乐、体育健身、社团建设等活动，“社区青年汇”已经成为服务流动青年、凝聚流动青年群体的重要载体，在流动青年的社会融入方面发挥了重要作用。截至2011年9月，全市各级各类社区青年汇已达400家，青年流动人口聚集重点区域的社区青年汇创建工作也已启动。一些街道社区服务中心和社区组织也通过参与式服务、新居民互助服务站和“回归社区”活动等多种途径，将生活在社区的流动人口组织起来，通过“助人自助”的志愿活动，提升流动人口的社区认同感和归属感。同心希望家园文化发展中心、北京工友之家文化发展中心、打工妹之家等一批专门为流动人口提供服务的民间草根组织，通过长期为生活在底层的流动人口提供多种公益服务，使处于社会边缘化的农民工群体感受到家的温暖。而北京市农民工法律援助工作站等一批专门为农民工提供法律援助的公益机构，通过免费法律咨询、法律援助、法律研究和普法宣传等途径，在为农民工提供法律援助的同时，也让农民工充分感受到社会的关心。北京大学、北京师范大学、北京社科院、中华女子学院等一批致力于实践推动的学者分别组成以行动研究方式服务流动人口的研究推动型社会组织，在服务实践中进行研究，并以研究成果推动流动人口的社区服务实践，走出了一条用行动研究方式服务流动人口的创新之路。（二）流动人口社会融入仍然存在许多困难尽管北京流动人口社会融入的成效可圈可点，但是与构建和谐社会首善之区的要求仍然存在明显差距。一是管理体制不适应。在流动人口规模日趋接近户籍人口的情况下，社区内部流动人口和户籍人口的分口管理不仅使流动人口服务管理因经费、人员严重不足难以到位，而且也难以实现“实有人口”全员化管理的目标；二是服务模式不健全。北京流动人口社会分化已经十分明显，传统的以农民工替代流动人口的服务目标已经不能适应当前的流动人口多元化服务需要。但是目前对于高学历青年群体关注较少，有针对性的服务二代农民工的项目不足，且服务方式上重给予轻互动，不能有效满足流动人口的需求，特别是解决流动儿6童入园难、入学难的问题；三是公益性社会组织资格认定困难，公益性民间流动人口服务组织难以得到政府的扶持和鼓励，等等。以往我们以为户籍制度是阻碍流动人口社会融入的关键因素，因此，随着户籍制度改革的深入，特别是国家相关政策的实施，相对国际移民社会而言，国内流动人口的社会融入应该不是一个太困难的事情，只要能够在北京留得住、呆得久，流动人口就会对北京产生归属感和认同感。但是，统计数据和调查结果表明，尽管在京居住3年以上的流动人口已经近400万人，但是仍然有相当部分的人难以适应首都的社会生活，其中心理隔膜和需要社会帮助的不在少数。在政府公共服务资源有限，难以在短期内满足流动人口多元化服务需求的情况下，如何创造条件为流动人口社会融入提供服务平台？香港在移民社会融入方面的经验给我们以启示。三、新移民社会融入的香港经验香港与北京有许多相似之处，两者都是具有移