因应地球暖化台湾之能源政策

因應地球暖化台灣之能源政策梁啟源中央研究院經濟所研究員2008.12.26目錄一、地球暖化影響二、能源價格政策－目前調整油、電、氣價格之配套三、能源稅政策四、產業政策五、能源多元化政策一、地球暖化—環境生態之影響聯合國「政府間地球暖化問題小組(IPCC)」，在2007年4月6日布魯塞爾公布了當年第二項報告，嚴厲警告全球暖化效應比過去預測要嚴重的多。根據燃燒石化燃料造成的溫室氣體排放量推算，2050年左右氣溫極可能升高2至3度，屆時歐洲阿爾卑斯山滑雪勝地有70%不再白雪皚皚。氣溫升高攝氏2度，缺水人口將達20億，有20%到30%物種瀕臨絕種，有更多人因為營養不良、疾病、熱浪、旱澇而死亡。在最嚴重的情況下，全球人口將有五分之一受洪水影響，11億至32億人缺水，全球出現大規模物種滅絕。一、地球暖化—環境生態之影響(續)台灣平均溫度最近一世紀約增加1.2℃，為全球平均增幅(0.74℃)的1.6倍，晝夜溫差約減少1℃。超過90%的相對濕度發生頻率減少了一倍以上，以致霧天已基本上從台灣的各大城市消失，甚至毛毛雨過去四十年都有明顯的減少。最近中國大陸的研究也發現相似的現象，可能跟空氣污染物中的懸浮微粒有關，使氣候變化雪上加霜。一、地球暖化—臺灣經濟之影響2012年之前－產業貿易風險2005年2月16日，抑制全球溫室氣體排放的京都議定書正式生效。根據該協議，整體工業國家（議定書中的附件一國家）至2012年時，其溫室效應氣體總排放量必須比1990年的排放量平均減少5.2％。故2012年後開發中國家為主的非附件一國家被要求承諾減量的壓力將大增。我國雖非京都議定書簽約國，但由禁用氯氟碳化物的蒙特羅議定書的先例來看，我國仍將會受到規範。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續）京都議定書也無貿易等制裁之規定，但根據WTO有關貿易障礙的規定，對環保有「例外條款」，即基於環保考慮可對進出口品課徵環保稅。準此，歐盟已發布的環保三指令，除規定電器電子產品回收（2005年8月生效）及禁止使用有毒物質（如鉛、鎘及汞）（2006年7月生效）之外，也要求能源使用產品需滿足生態設計（EUP）的要求，否則可限制其進口。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)EUP已於2007年八月完成立法。燃燒化石燃料產生的二氧化碳占台灣溫室氣體排放總量的74％。台灣二氧化碳總排放量占世界1％，排第21名，但人均排放量則高居第18名。2004年我們平均每個人消耗的能量是全世界平均值的2.5倍，已超過瑞士、丹麥、英國、德國、法國、日本與韓國直逼澳洲(3.2倍)、美國(4.5倍)與加拿大(4.8倍)這三個最不理想的榜樣。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)國際比較顯示台灣的能源生產力（卽國內生產毛額／能源使用量）比歐盟及日本分別低了47％及65％(見圖1)。故2012年之前台灣產業會面臨國際（特別是歐盟）貿易制裁的風險。台灣的出口及進口分別占GDP比率達68.1％及62.6％，歐盟目前（2006）占台灣出口及進口總額的11.7％及10.6％。出口若受歐盟等工業國家的貿易制裁，台灣經濟勢必遭受重大打擊。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)圖1.各國生產力之比較資料來源：經濟部能源局3.797.1210.856.807.705.683.943.282.890.005.0010.0015.00中華民國義大利日本法國德國英國美國韓國加拿大美元(1995年幣值)/公斤油當量一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)2012年後－國家投資風險國際比較顯示，1990-2003年全球CO2排放累計成長35.51％，其中以工業國家為主的京都議定書的附件一國家僅成長1.6％，附件一的經濟轉型國家減少31％，然而，非附件一國家則累計成長46.3％。1990-2002，台灣CO2排放則累積成長111％(見圖2)。值得注意的是，近年我國年平均經濟成長率雖然由1996-1999的5.40％降為1999-2006年的3.8％，但CO2排放的年平均成長率(4.3%)卻高於經濟成長率，且居高不下(見表1)。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)圖2.全球CO2排放成長(1990-2002)資料來源：國際能源總署(IEA)1.646.3111020406080100120單位:%CO2成長附件一國家非附件一國家台灣一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)表1.臺灣CO2與GPD之成長(1996-2003)資料來源：CO2資料來自工研院能源與環境研究所；GDP資料取自中華民國國民所得，行政院主計處歷年資料年度CO2成長率(%)GDP成長率(%)所得彈性(CO2成長率/GDP成長率)1996-994.685.400.871999-035.072.551.991999-064.303.81.13一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)分析CO2增幅擴大的原因主要有二：(1)能源結構的變化：含碳量高的煤炭佔能源供給的比重由1996年的27.1%大幅增加為2006年的32.3%。含碳量低甚至不排放CO2的水力發電及核能發電則分別由2.7%及11.3%降低為1.4%及7.1%。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)分析CO2增幅擴大的原因主要有二(續)：(2)能源生產力（每單位能源使用量可生產的GDP）：異於1980-1999年能源生產力增加44%的成果，能源生產力在1999-2006年間不昇反降，1999-2006年降低幅度達3.4%，同期間能源密集度(能源使用量/GDP)增加3.43%(見表2)。主要原因有二，一是能源密集產業佔全國能源消費比重由1996年的31.8％大幅提高到2006年的35.9％。另一為低於國際水準的能源價格所致。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)表2.台灣能源效率的變化(1996-2006)資料來源：本研究計算所得年能源生產力變化率(新台幣/公升油當量)能源密集度變化率(公升油當量/新台幣千元)1980-9944.2%-30.6%1999-06-3.4%3.4%一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)過去八年來，民進黨政府不只經濟發展令人失望，環境保護也沒做好。2012年之後，國際若要求台灣達到溫室氣體減量的要求，則台灣將面臨在短期內大幅降低溫室氣體排放的壓力。假設2012年之後，國際要求台灣達到溫室氣體減量的目標為25％，則整體產業物價的上漲率將高達2.26％，經濟成長率將減少1.57％，對台灣經濟的影響將極為嚴重。若提早因應，負面影響將減少一半以上。(見表3)一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)國際間目前努力控制CO2濃度的重要指標是在二十一世紀內不超過工業革命前的两倍，即560ppm。欲達到此目標全世界人均排放量應於2050年前減至每年5公噸左右，大約是我國2000年的人均排放量之半。因此我們建議訂定溫室氣體減量目標，儘速通過溫室氣體減量法，並規劃通過全國CO2排放減量，於2025年回到2000年排放量，2050年比2000年減半。為達到此一目標，可從能源價格、產業結構及能源結構政策三方面著手。一、地球暖化—臺灣經濟之影響(續)表3.不同二氧化碳減量方式對台灣經濟的影響註1：以課徵碳稅為工具來達到CO2減量目標。註2：漸進法為以22年分年累進方式課徵。資料來源：梁啟源，「我國永續發展之能源價格政策」，台灣經濟預測與政策，中研院經濟所，96年3月。屆時一步到位因應以漸進法及早因應CO2減量(%)-25.77-25.31產業物價(GDP平減數)成長率(%)2.261.01經濟成長率(%)-1.57-1.19年平均邊際社會減量成本以1999年價格計算(新台幣元/噸)1,7341,186二、能源價格政策偏低的能源價格提供市場錯誤的訊號，不利高能源效率技術的採用，並鼓勵耗能產業的發展以致影響整體能源效率。原則上，合理的能源價格除了反映其生產成本之外，也應該反映如空氣污染、道路壅塞、能源安全及二氧化碳排放等的社會成本。二、能源價格政策(續)(一)目前油、電、氣價必須“解凍”的理由1.國際能源價格上漲非短期現象係長期問題國際原油價格從2004年初年初的每桶30美元，漲到2007年11月國內油價凍漲時的基準價79美元續漲到今年(2008)5月9日的124美元。未來油價預測仍將居高不下。同期間煤、天然氣也分別上漲191%及87%，可謂第三次能源危機。國內能源價格凍漲，僅是短期權宜因應措施，長遠之計需反映進口成本，回歸市場機制。二、能源價格政策(續)(一)目前油、電、氣價必須“解凍”的理由2.國營中油及台電虧損是全民的損失油、電、氣價若持續凍漲，預計中油公司全年將虧損832億元，台電公司虧損超過1,378億元，分佔中油及台電公司資本額的64%及42%，，並影響其長期投資計劃，若不增資則有倒閉之虞，若增資由政府投資形同全民買單。二、能源價格政策(續)(一)油、電、氣價必須“解凍”的理由(續)3.惡化政府財政赤字2000年之前，中油及台電公司每年繳庫盈餘分別為200億及300億，共500億元，凍漲政策造成兩公司由盈轉虧，對政府赤字的影響，不只是目前每年繳庫盈餘減少的500億元，還需追加未來兩公司每年需增資的2,100億元，將嚴重惡化政府財政赤字共2,600億元，並排擠公共建設預算。4.全民補貼能源使用大戶，不符社會公平正義原則二、能源價格政策(續)(一)油、電、氣價必須“解凍”的理由(續)5.遠低於國際水準的能源價格，影響整體能源使用率、長期產業競爭力並使得溫室氣體排放失控目前台灣的油、電價格已成為世界上非產油國中最低者(見圖3至圖6)，台灣能源價格及能源效率均不到日本及歐盟的一半。偏低的能源價格不利節能產品及生產技術的採用，影響整體能源效率、產業結構調整及溫室氣體減量。過去16年台灣是世界上溫室氣體排放成長率最高（133%）的國家之一，2000年之後惡化尤甚，能源價格偏低是最重要的原因。二、能源價格政策(續)圖3.各國油價之比較(普通無鉛汽油)普通無鉛汽油（新台幣／公升）010203040506070印尼美國中華民國加拿大新加坡希臘日本南韓盧森堡愛爾蘭澳大利亞奧地利瑞典香港比利時荷蘭資料來源：能源局，3月二、能源價格政策(續)圖4.各國油價之比較(柴油)柴油（新台幣／公升）010203040506070美國中華民國加拿大新加坡香港日本南韓盧森堡西班牙希臘愛爾蘭奧地利荷蘭法國比利時瑞典德國義大利英國資料來源：能源局，3月圖5.世界各國電價的比較(電燈用電)資料來源：美國TheEnergyInformationAdministration(EIA)，2007年7月0.0000.0500.1000.1500.2000.2500.300哈薩克台灣挪威南韓墨西哥美國土耳其捷克芬蘭波蘭瑞士紐西蘭法國匈牙利斯洛伐克西班牙奧地利葡萄牙英國荷蘭2006各國家用電價（美金/度）二、能源價格政策-電價方面(續)二、能源價格政策-電價方面(續)圖6.世界各國電價的比較(電力用電)資料來源：美國TheEnergyInformationAdministration(EIA)，2007年7月0.0000.0500.1000.1500.200哈薩克法國紐西蘭挪威台灣美國南韓波蘭瑞士西班牙捷克斯洛伐克墨西哥土耳其匈牙利奧地利葡萄牙愛爾蘭賽普勒斯2006年各國產業電價（美金/度）二、能源價格政策(續)(一)油、電、氣價必須“解凍”的理由(續)6.能源價格該調而未調反造成物價上漲預期，不利物價穩定7.造成供給短絀古今中外的實證皆顯示人為強力干預市場機制，特別是管制物價的結果，只有極短期的效果，最終一定失敗，且會造成市場供給短絀。二、能源價格政策－調漲油、電、氣價格之配套(1)提高所得以降低物價上漲之影響國內油、電、汽價反映國際能源價格而調整，各國皆然，國內消費者卻反應強烈，主要是「什麼都漲只有所得沒漲」所致。1999-2006年台灣每戶家庭所得年平均長率為0.38%，低於同時期的年平均消費者物價上漲率0.75%，造成每戶家庭的實質所得不昇反跌。(見表4)促進經濟成長以提高所得是降低物價上漲影響的最有效作法。但由於受美國次貸風暴的影響，今年世界經濟趨緩，促進經濟成長恐非短期可做到