关于我国政府审计体制的探讨

9目录1我国政府审计体制现状及其存在的问题..........................................11.1政府审计体制的现状................................................................21.2现行审计体制存在的问题........................................................31.2.1审计结果透明度不高......................................................31.2.2审计独立性较差..............................................................31.2.3审计范围不全面..............................................................31.2.4审计成果利用有限..........................................................31.2.5预算审计流于形式..........................................................42我国政府审计制度存在问题的成因..................................................42.1我国政府审计制度设计上存在缺陷.........................................42.2我国政府审计制度已经不适应经济、社会的发展.................42.3我国政府审计制度受人影响较大.............................................52.4我国政府审计制度执行上存在缺陷.........................................53改革我国政府审计体制的建议..........................................................53.1强化审计的垂直管理系统........................................................53.2完善审计机构的内部管理.........................................................63.3加大对审计结果的公开程度....................................................63.4确保审计成果的有效利用........................................................63.5改变审计范围，充实审计队伍.................................................71关于我国政府审计体制的探讨摘要：政府审计是由政府审计机关代表政府依法进行的审计。本文通过对我国政府审计的主要内容的介绍，描述了我国政府审计的现状及其存在的问题，分析了其存在问题的主要原因，并结合我国的具体国情，为进一步发挥政府审计监督职能寻求有效途径，试做尝试性探讨。关键词：政府审计体制、审计独立性、制度改革、公开我国的政府审计制度始建于1983年,经过20多年来的探索和发展，对经济建设发挥了相当大的促进作用。但随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,外国审计理念的渗透，特别是经济全球化及中国加入世界贸易组织(WTO)对政府管理体制、企业治理方式、财政税收领域带来的变化，需要对政府审计职权、运行机制、管理体制和运作理念进行重新调整定位。对此，无论是理论工作者，还是实际工作者，都从不同的角度、不同的方面作了大量深入地研究论证，提出了十分有价值的政策性建议。下面，在现有研究成果的基础上，我将以政府审计体制进行分析和评价,并对我国的政府审计体制改革提出自己的建议。1我国政府审计体制现状及其存在的问题政府审计体制,是国家根据政治、经济发展的需要,通过法律法规等程序,将国家审计机关中各层次、各部门之间的关系予以制度化的表现形式。通俗地讲,政府审计体制就是指国家审计机关归谁领导、对谁负责以及最高审计机关与地方审计机关之间的关系。政府审计体制所包括的内容极为广泛,具体而言,主要包括审计模式、审计机关领导体制、审计机关的财务制度及人事政策等等。其中,审计模式和审计机关领导体制是最重要的两个组成部分。所谓审计模式主要指国家审计机关的职能和隶属关系等方面的体系和制度。审计机关领导体制则主要反映上下级审计机关的2领导关系。审计模式和审计机关领导体制二者会对政府审计体制的其他组成部分产生重要影响。而审计模式更是政府审计体制的基石,它会影响一国审计机关领导体制的选择,是政府审计独立性高低的重要体现。正因为此，许多学者将政府审计体制(也有人称为政府审计制度)理解为就是政府审计模式。当然，这是一种不严谨的说法。1.1政府审计体制的现状目前世界各国所采用的政府审计大致可分为立法型、司法型、独立型和行政型政府审计四种模式。我国的政府审计属于行政模式。我国宪法规定,国务院设立审计署,在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。在建立政府审计制度的初期,我国采取行政模式是与当时的政治经济环境相适应的。这种政府审计体制下的政府审计机构隶属于政府行政部门，这样，审计机关就不必向立法部门提供服务，从而可以将更多的精力投入到对政府财政经济工作的检查之中。另外，由于政府部门拥有较广泛的行政权力，所以审计机构在开展审计工作以及审计建议的执行方面都具有较为有利的条件。但行政型政府审计存在一个最致命的问题——独立性。由于审计署受国务院领导，而且地方审计机关同时受上级审计机关和当地政府的双重领导，所以审计工作会带有明显的政府影响的烙印。我国的国家审计机关分国务院和地方两级。国务院于1983年设审计署，是中华人民共和国最高审计机关。审计署在国务院总理领导下，依法组织领导全国审计工作。县级以上各级人民政府设立审计厅、局，并对其实施双重领导，分别在本级人民政府最高行政首长和上一级审计机关双重领导下，组织领导本行政区的审计工作。另外，经国务院批准，审计署先后在国务院下属各部门和全国部分重点城市设立了派出机构。驻国务院各部门审计派出机构，受审计署和所在部门双重领导，根据审计署和驻在部门授权开展审计工作。我国设立双重领导体制的本意是要加强国家审计机关工作的一致性和独立性,既要有利于审计工作的统一领导和规划,又要使地方审计机关能结合本地的实际情况,在本地政府的领导之下,因地制宜的实施审计。然而,该制度设计却忽略了这样一个问题,行政工作与业务工作并不是孤立的,行政是业务的保证,业务是行政的体现。在行政工作与业务工作存在矛盾时,行政可能会发挥决定性作用,则此时“双重领导”实质就变成了地方政府领导,这无疑会严重影响审计的独立性,制约审计监督作用的发挥。31.2现行审计体制存在的问题1.2.1审计结果透明度不高我国现行国家审计制度规定的审计结果的报告路径是审计机关向政府汇报，政府将结果报全国人大审议，再告知社会公众。由于现行政府审计实质上是政府的内部审计，对于一些重大问题或涉及某个领导的问题，审计机关可能不敢报告，即使报告了也难以通过政府这一关，即使通过了也可能成为人大“缩水”的报告。同时，我国《审计法》规定审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，但并没有将向社会公布审计结果作为审计机关的法定义务，审计机关在可以公布也可以不公布审计结果的选择中，出于对审计结果是全面、客观、公正的担心以及对公布审计结果会给自身带来影响的考虑，往往会带有“不求有功但求无过”的选择倾向。因此，在现行的制度安排下，社会公众处于信息严重不对称的地位。1.2.2审计独立性较差独立性是审计人员客观、公正地进行审计和报告的前提，是审计的本质和灵魂之所在。但从我国现行的审计体制来看，审计机关一方面审计政府，一方面由政府领导，实际上成了政府的内部审计机构，审计的监督职能大大削弱。不但各级审计机关主要负责人的提名和任免,都要受到同级政府的左右和决定,其调动、奖惩等也均由本级人民政府管理；同时，审计机关履行审计责任所需的经费由同级政府的财政保证。审计机关与财政部门是监督与被监督的关系，而审计经费由同级财政部门保证，客观上会影响审计机关对政府部门的监督力度，难以保持实质上的独立性，审计结果也难以客观、公正。1.2.3审计范围不全面现行有关政府审计范围的某些规定导致了审计盲区的存在。由于一部分中央所属单位不属于地方审计单位管辖，而上级审计机关又无暇顾及，这就导致了审计盲区的存在，以至存在这舞弊和损失浪费现象。1.2.4审计成果利用有限长期以来，我国的审计机关习惯于向被审计单位发出审计意见书，下达审计决定，并抄送上级机关和本级政府及其有关部门后，即视为一项审计项目的基本结束。具体被审计单位对于审计意见的落实情况如何，是否采取了补救措施没有4进行继续的跟踪落实，后续审计工作并未真正实施。目前，各种审计成果资源只是被有限地利用着，一个审计项目完成后，审计意见和决定发送被审计单位执行，无论执行得怎样，最后总要封存案卷，然后就是束之高阁。这是大家都习以为常的工作模式。而正是这种大家都习惯了的做法，浪费了大量的、可利用的审计资源，远远没有发挥出个审计项目所能够起到的最大作用。此外，审计机关与社会公众缺乏基本沟通，是否公布的结果就是公民所希望和想知道的与审计机关所能达到的监督广度、深度之间形成了一种距离，这种距离客观上也造成了对审计工作的一些误解，这种误解也容易造成公民对于审计结果的漠不关心。1.2.5预算审计流于形式我国现行的财政工作、审计工作以及审计监督财政工作都是在同一位政府首长领导或控制之下，审计机关则难以监督财政工作，预算审计的深化显然会受到影响。另外，预算审计报告要向人大提供，人大也是审计机关的服务对象，但在现行审计制度下，审计机关要把审计结果先报告给政府，在得到政府同意和指导后，才能对外披露，很明显，这样的审计报告难以全面、及时和准确的评价和监督预算执行情况。预算审计很难真正贯彻到实处，多半会流于形式。1.2.6审计人员队伍参差不齐在行政体制下，审计领导或审计岗位负责人的安排不一定就是以专业背景或业务水平作为主要依据，这是本级政府所拥有的权利，越是基层越严重，这就影响到审计人员的工作积极性。同时，上级审计机关对下级业务骨干没法培养、提拔和重用，这对于干部的成长也不利，审计人员的业务素质都很难进一步得到提高，对审计工作的顺利开展也会造成一定的障碍。2我国政府审计制度存在问题的成因2.1我国政府审计制度设计上存在缺陷我国国家审计制度设计上的最大的缺陷就是审计机关的双重领导制度导致审计机关缺乏独立性。现行的国家审计制度下，审计机关主要是受政府领导，对于同级政府首长或其他主要领导的命令，审计机关只能遵从，地方审计机关实质上由本级政府领导的弊端日益凸显，所以，在这种制度下，审计机关缺乏独立性，审计职能被弱化，而审计独立性又是审计的“生命线”。2.2我国政府审计制度已经不适应经济、社会的发展5马克思主义政治经济学认为经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用经济基础。国家审计是随着社会、经济的发展、私有制的产生和国家的出现而出现的，属于上层建筑范畴，一定时期的经济发展水平必然决定着国家审计的发展，比如发达的市场经济国家，民众的民主政治意识较强，领导制度往往选择立法型、独立型、司法型模式，而发展中国家国家审计主要是围绕政府中心工作进行，更倾向于行政模式。但随着我国经济、政治体制的改革的进一步深入，市场经济体制的进一步确立和政府职能的转变，我国国家审计制度的弊端进一步显现，国家审计制度也应该随之发生变化。2.3我国政府审计制度受人影响较大我国独立的审计监督制度建立至今，只有十几年的历程，虽然国家相继颁布了一