关于构建我国新型煤炭管理体制创新的初步研究

关于构建我国新型煤炭管理体制创新的初步研究时间：2007-5-159:03:34来源：北京市泰福律师事务所关于构建我国新型煤炭管理体制的初步研究（作者：江西邮政局肖太寿[1]）(中文摘要):本文首先分析现行管理体制存在诸如“九龙治煤”的多头管理、管理主体越位缺位并存、管理体系不健全、管理手段落后等问题。论证了现行体制已经不能适应煤炭工业健康发展的要求，是长期存在的煤炭资源开发秩序混乱、矿难频发、矿区环境污染等问题不能得到很好解决的重要原因。而后，以西方发达国家的煤炭管理体制为研究对象，探讨了市场经济国家煤炭管理体制的一般的特点，及其对我国煤炭管理体制创新的启示。在此分析的基础上，笔者尝试性的提出了我国煤炭管理体制创新的指导思想、基本原则和目标，并对可供选择的模式、途径进行了比较分析，对新的煤炭管理体制进行了整体构想，主张从功能上着眼，努力构建一个集中统一、权威、系统、专业化的新煤炭管理体制。关键词：煤炭管理体制创新ElementlyStudyingoncreatingnewstyleofCoalindustrymanagementsysteminChina(author:jiangxiChinapostxiaotaishou)Abstract:Intheessay,theauthorfirstlygivesabriefintroductiontothehistoricalevolutionofcoalmanagementsystem,secondlyanalyzesmanyproblemsexistedincurrentmanagementsystem,suchasmultiply-regulated,thecoexistenceofthemanagement’sexceedingauthorityandabsence,thepoorly-regulatedmanagementsystemandoutdatedmanagementapproaches.Then,theauthorprovesthatcurrentmanagementsystem,beingunabletomeettherequirementsforthedevelopmentofcoalindustry,hasresultedinlong-temproblemssuchasdisordereddevelopment,frequentcoal-relateddisastersandthepollutionofmineralenvironmentaswell.Next,theauthor,takingthewesterncountries’coalmanagementsystemsasthesubject,discussedthegeneralfeaturesofthecoalmanagementsystemsofmarket-orientedcountriesandtheirresultingenlightenmenttoourcountry.Basedontheanalysesabove,theauthorexperimentallyseruptheguideline,thebasicrulesandgoalsofpromotinginnovativesystemofourcountry’scoalmanagement,atthesametime,comparedandanalyzedthealternativemodelsofsysteminnovation.Finally,theauthorclaimsitisimportanttofunctionallyattempttobuildupanewcoalmanagementsystemfeaturingcentralization,unification,authoritativeness,schematismandspecialization.Keywords:coalmanagementsysteminnovation煤炭管理体制是关于煤炭行业管理机构设置、管理权限划分和调控管理方式等方面的制度体系，是煤炭管理机构依据一定的法律法规和有关政策对煤炭发展战略、煤炭资源规划、煤矿安全、矿区环境、煤炭资源城市转型等方面进行宏观管理的各种行为关系的总和。我国当前的煤炭管理体制已经不能适应煤炭工业健康发展的需要，在建设节约型社会、和谐社会和小康社会的今天，借鉴西方发达国家煤炭管理的经验，加强我国煤炭行业管理体制创新研究，构建科学的煤炭管理体制，对于建立新型煤炭工业体系和走新型煤炭工业化道路；促进煤炭行业健康持续的发展有重要的意义。一、煤炭行业管理体制存在的问题及其影响（一）现行煤炭行业管理体制存在的问题我国现行的煤炭管理体制是从1998年国家撤消煤炭部以后而形成的，这种体制在一定程度上符合我国经济体制改革的目标取向，做到了权利下放、简政裁员、政企分开，对于促进煤炭工业的发展起了一定的历史作用。但是，由于撤消了统一的主管部门，煤炭管理职能分解到多个宏观管理部门，客观上看，煤炭管理体系被肢解，管理队伍被分流，形成了“九龙治水”的局面。在这种情况下，出现了越位与缺位并存、管理体系不健全、监管不力、不到位等问题，是一种“低级别的分散的管理模式”。[2]1、“九龙治煤”的多头管理我国现行的煤炭行业管理职能主要集中在国家发展和改革委员会、国土资源部、国家煤矿安全监察局、国务院国有资产监督管理委员会、国家环保总局、商务部、财政部、国家能源领导小组“能源办”等8个部委和煤炭行业协会。国家发展和改革委员会能源局、发展规划司、固定资产投资司等主要负责全国煤炭行业的整体发展规划、体制改革和大型煤矿项目建设、矿区规划、投资的审批；经济运行局主要负责安排煤炭行业的生产，协调煤炭行业运行，安排与煤炭行业生产运行相关的重大事项；国民经济综合司负责牵头并与经济运行局、能源局、价格司等进行煤炭产品的年度订货，衔接生产、运输与消费等各有关方面平衡等问题；价格司主要负责指定煤炭价格政策、协调煤炭价格问题。国土资源部主要负责煤炭资源与储量的管理，包括核准煤炭资源、审批勘探权和开采权以及土地使用权等，颁发勘探和开采许可证，审批勘探权和开采权的转让和租赁等。国家煤矿安全监察局负责煤矿安全监察、事故处理等事务。国有资产监督管理委员会对煤炭企业国有资产的保值增值实行监督和管理，推进国有煤炭企业的现代企业制度建设，管理产权交易等。国家环境保护总局审批煤矿建设和关闭项目的环境影响报告，同时对煤炭开采过程中的环境污染、生态破坏等进行监督管理。商务部负责培育煤炭产品的商业环境，与其他部门共同开展引进外资和制定煤炭进出口政策等，对煤炭对外贸易工作进行具体的配额管理以及许可证的发放等。国务院“能源办”跟踪了解包括煤炭在内的能源安全状况，预测预警煤炭宏观和重大问题，组织有关单位研究煤炭战略和规划，研究煤炭开发与节约、能源安全与应急、煤炭对外合作等重大政策。财政部主要负责煤炭企业的收入分配管理。煤炭协会在企业和政府间起桥梁和纽带作用，发挥服务和自律功能，协助政府推行经济政策和法令，推动煤炭行业技术与管理进步和可持续发展，实现煤炭工业现代化。从管理煤炭的主体来看，当前的煤炭管理现状是“九龙治煤”，多头管理产生很多问题。由于煤炭部撤销后，权力被分解到以上所述的各个部门，原来由煤炭部承担的生产管理、资源规范、科研开发、装备研究、信息交流及人才培养等大量基础性工作由发展改革委能源局下设立的煤炭处承接。然而，只有几个人编制的煤炭处根本无力承担煤炭行业管理的上述职能。同时，原煤炭部所属的煤炭工业局，被纷纷划给地方的各部门，造成完整的管理体系解体。在全国27个产煤省设置了煤炭行业管理部门，但情况五花八门。有的为经贸委(经委、国资委)内设机构管理的二级局或处，有的在省发改委内设机构管理，也有在工业办公室的。这些煤炭管理部门虽有机构，但除少数省份外，大多数人员编制不足，经费短缺，权力档次低，难以真正实施有效的行业管理，管理职能大大弱化。而且这种管理体制造成了部门之间的协调难度加大。例如国土资源部门管理资源的探矿权和采矿权设置与煤炭行业行政主管部门制定的煤炭开发规划不衔接，使煤炭规划难以实施，造成资源管理混乱。在煤矿安全监管方面，煤矿监察机构负责实施国家监察的职责，煤炭行业管理部门负责行业安全监督管理职责，职责难以划清等。2、管理主体职能越位缺位并存在煤炭管理主体呈现多头管理的情况下，必然出现有的管理部门会越权去管理不是他管辖范围内的事，出现严重的管理越位和缺位现象，使管理缺乏专业性。例如，我在某省某煤矿调研中发现，该省的国有资产管理委员会不仅管理该煤矿集团的国有资产的保值和增值，而且管理该集团的煤矿安全、企业经营和各项检查事项、直至社团活动。国资委的定位本来是国有资产的出资人代表，它的主要职能是确保国有资产的保值增值，向国有企业选派国有资产的产权代表，防止国有资产的流失。国有企业涉及的行业跨度大，仅凭几个人进行经营式的管理，其结果必然是国资委忙得团团转，被监管对象的积极性、主动性和创造性受影响。作为国资委没有能力和必要去管理煤矿集团的一些微观活动，结果是管理取得的效果差。这是典型的“越位”。在管理主体出现越位的同时，又出现了管理主体的缺位，即从整个国家的情况来看，整个煤炭行业缺乏一个综合性的、权威性的行业主管机构，没有一个集中统一的管理机构代表国家的意志从国民经济全局的角度管理煤炭行业。3、管理体系不健全（1）缺乏煤炭资源的统一规划管理。“2000年底，煤炭行业管理职能先后并入原国家经贸委和国家发改委，煤炭安全生产监督管理局保留了煤炭安全生产监督管理职责。煤炭规划部门也完全进入市场。除部分产煤大省以外，不少省区煤炭管理部门相继撤并划转。原来以煤炭管理部门为主体的煤炭资源规划管理体系被废除了，以国家发改委为主体的煤炭资源规划管理体系尚未完全建立，使煤炭资源的规划管理职能弱化，结果出现了资源的无序开发和矿业权设置与煤炭开发规划相脱节的弊病”。[3]（2）华集团、中国中煤能源集团归中央管理以外，其余的煤炭企业全部归各个地方自主管理，这些煤炭企业是地方政府的纳税户，甚至是一些产煤省的纳税大户。这中地方政府与煤炭企业的“父子”关系必然导致地方政府成为地方煤炭企业的强有力的保护伞。在这种关系的背景下，当中央的煤炭管理部门对地方煤炭企业进行监督和检查时，地方政府倾向于从地方利益出发，与地方煤炭企业共谋共同抵制来自中央的各项监督检查工作。例如，我国近几年对技术落后、质量低劣、污染严重的小煤矿，中央政府“三令五申”要求实行关闭破产。由于这些小煤矿是当地政府的纳税户，可以增加当地政府的财政收入，可以解决当地百姓的就业。在以追求GDP增长作为政绩考核标准的情况下，地方政府就会放松对不符合国家规定要求的小煤矿的关闭力度，出于地方保护主义，想方设法为地方小煤矿实行庇护，甚至有些地方官员与地方矿主共谋，以“权力入股”的方式为小煤矿实行保护，使一些不符合开采条件的小煤矿时时得不到关闭。（3）地方政府的煤炭管理模式各异，缺乏统一的系统性。通过调研发现，我国地方政府对煤炭的管理主要有三种模式：行政主导型、事业加强型、以企代政型。其中行政主导型是指重新组建省煤炭工业管理局并作为政府的组成部分，对煤炭工业实行全面的行政型管理。事业加强型是指省政府把煤炭行业管理机构定为事业单位，但它的权力和职任已经超出一般的事业单位，拥有一定的行政职能，而且有不断加强的趋势。以企代政型是指由省政府出面，相继组建省煤炭集团公司，管理全省的煤炭企业，实际上，主要管理国有或国有控股企业。这三种管理模式在后面“可供选择的几种管理模式”中有详细的介绍。由于没有一个统一的煤炭行业主管机构对地方煤炭管理的指导，结果地方对煤炭的管理模式各有千秋，尽管具有地方区域性的特点，但相互之间不协调，甚至有些地方的管理模式出现了旧体制的翻版。这种不是全国一盘棋的管理模式，增加了不少管理难度，特别是涉及到省际间的煤炭管理问题，更是困难重重。4、管理方式落后（1