新能源发展转变的四大问题 电价改革是关键

-1-新能源发展转变的四大问题电价改革是关键中国矿业网2010-12-19由国务院发展研究中心学术指导，中国经济时报社主办，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部、产业经济研究部合作支持的“第二届中国经济前瞻论坛”全国经济界年会，于2010年12月18～19日（周六、日），在北京希尔顿酒店举办。主题为“‘十二五’：区域经济／能源产业”。以下国务院发展研究中心产业研究部部长冯飞的演讲：各位代表下午好，非常荣幸能到《中国经济时报》举办的经济经济前瞻论坛，就能源问题跟各位作交流。给我出的问题是能源的“十二五”规划，我想就这个方面谈谈我个人的体会。下一位发言人周大地所长可能更有发言权，我谈谈我个人的体会。从“十二五”能源规划考虑的问题来看，我认为除了“十一五”考虑经济社会造成的能源和资源压力持续加大、能源安全问题凸显之外，我想有两个新的因素的考虑，第一个因素，全球能源经济的转型问题，特别是-2-金融危机之后，绿色发展、绿色复苏成为全球一个非常热的话题，低碳经济应该说是初见端倪。第二个因素，气候变化问题的考虑，特别是在坎昆，就新一轮全球气候变化的治理框架的问题进行讨论，我想主要是两个附加因素的考虑。在这样的背景下，“十二五”的能源发展的主线是什么，我个人的体会就是能源发展方式的转型是“十二五”能源发展的主线，像“十二五”大的经济社会发展规划一样，其主线在于加快经济发展方式，转变经济发展方式，“十二五”能源同样是转变能源发展的方式。如何转？我想谈四个问题：第一个问题，像刚才主持人李伟东先生谈到的，说能源消费总量设不设限，这是讨论的一个比较热烈也比较难以定夺的话题。按照中央对于“十二五”规划的建议提出来，要设资源能源消费总量的限。就能源领域设不设限，设多少，现在初步考虑到2015年能源消费总量在38亿到40亿吨标煤，是不是依据这样一个数据来设消费总量的上限。我个人的看法，如果设了上限，功夫下在需求策，而不是供给策。因为供给侧能源消费总量我认为是难以搞清楚的，我们看“十一五”的规划，再往前的“十五”能源发展规划，不光是能源，几乎所有的政府五年规划甚至是年度计划和实际执行结果偏-3-差很大。当时如果说反思“十一五”一些规划制定过程当中的教训的话，就是对于经济发展的结构性变化还没有充分的估计到它的影响力，比如重化工业加速发展的问题，在能源领域怎么样产生影响，产生多大的影响。就中国的工业化发展来看，因为我是产业部的，工业化也是我们研究的范围，总体上来看，“十二五”有可能处在转型阶段，工业化的中后期向高级阶段的过度是“十二五”时期的特点，“十三五”可能会进入到工业化的高级阶段。这是我的总体判断。因此在这样一个结构性、阶段性有可能出现重大转折的时期设限，我认为是带有比较大的风险。这是第一个问题。第二个问题，能源供给结构的调整。大家都知道，中国的能源供给结构70%靠煤，比世界平均水平高了40点，比OECD平均水平更是高了不少。能源供给结构调整，应该说大的目标，比如说到2020年非化石能源的占比要占到15%，这样一个更加长远的十年后的目标来确定的。“十二五”这样一个目标怎么样在五年当中落实？这是一个非常重要的问题。截止到去年年底，非化石能源占整个中国能源消费总量的比例在9.6%，“十二五”期间我个人的看法应该发展到12%左右，这是非化石能源。当然，在非化石能源当中，现在比较关-4-注的像核电的发展，这是代煤非常重要的能源供给方式，替代煤炭。目前中国的核电在建规模全球第一了，25个核电在建堆。预计到2015年中国的核电装机容量要从目前的1000万千瓦左右增加到4000万千瓦左右。另外，可再生能源的发展，例如风能、太阳能。中国在过去四年当中每年风电的装机是以100%的速度增长，估计今年年底风电累计装机在4000万千瓦，也可能仍然是全球第二，但是和排在第一的美国之间的差距非常小。在风电发展当中有很多讨论，比如说风电是不是发疯了，发展过快。怎么样评论可再生能源发展是不是良性发展？是过快还是不存在问题？我个人的看法是两个标准，如果风电这样比较快速的发展速度和技术进步能够同步，和成本下降能够同步，我认为速度快没问题，关键还是看是否同步的问题。现在我个人的看法是有些问题，我个人的看法是可再生能源关注的重点不仅仅是应用规模的扩大，而是技术的掌握，真正的建立在自主技术基础上的风电和太阳能的装备能力的形成。我个人估计到2015年中国的风电装机恐怕要从今年年底4000万千瓦提高到9000万千瓦左右，同时太阳能光伏发电加速起步，这是从非化石能源的角度。当然，还有水电-5-的加快发展，中国水电资源相对丰富，是世界第一大水电资源国，但是我们的开发程度还是偏低的。水电又是清洁能源，最重要的是经济成本低的代煤的能源。我想加快发展水电，需要处理好环境和生态问题，这没有太大的争论。我本人估计，到2015年，水电的装机恐怕要从目前的2亿千瓦到2.8亿千瓦左右。这是第二个问题，供给结构的调整。第三个问题，节能的问题。“十一五”我们制定了节能减排的目标，单位GDP能耗下降20%，二氧化硫和COD排放总量降低10%的目标，这是“十一五”的目标。“十二五”的一个基本判断就是节能的难度是大于“十一五”的，我个人判断是这样的。从“十一五”前四年的执行情况来看，累计下降15.6%，如何实现15.6%？我们分析主要是工业节能，工业当中又有两种可定量的节能途径，就是技术节能和结构节能。技术节能的贡献在80%左右，而技术节能当中，一方面是节能新技术的采用，但是最主要的方面是淘汰落后生产能力，实现了设备的大型化，来实现这样一种节能。换句话讲，“十二五”落后生产能力依然存在，甚至量不小，前一段到工信部讨论工业转型规划的时候，他们的数据是，按照目前落后生产能力的定义，我们淘汰了一半，-6-还有一半没有淘汰掉。但是我想越往后难度越大，目标到底有多少？我们研究部做了一些测算，如果从可实现的角度，大致上是在15%到17%之间，就是单位GDP能耗的下降。有些专家比较紧张，是高一点。这是节能的目标。减排的目标，实际上“十二五”中央在规划建议稿当中提到了一句话，大家可能注意到了，就是要增加污染物的总量控制种类。刚才讲“十一五”总量控制是两个主要污染物，“十二五”要增加新的总量控制种类，增加什么？因为还没有公开，不好讲，跟大家说是考虑要增加新的总量控制种类。当然还有一个非常重要的指标，就是应对气候变化要实现二氧化碳强度的减排。大家都知道，到2020年中国的碳强度减排目标是40%-45%，那个基年是2005年，“十二五”怎么考虑二氧化碳的减排目标。实际上二氧化碳的减排，总体上实现起来有三大大途径：第一个途径是靠节能；第二个途径是能源结构的优化，特别是低碳能源的发展，能源消耗的碳折算系数就会相应的减少；第三个途径就是增加碳汇，森林碳汇、草原碳汇，也包括增加一些新的技术，比如像CCS碳捕捉和封存技术，来实现减碳。由此就可以判断，碳强度减排的目标肯定要高于节能的目标，-7-就是单位GDP二氧化硫的减排肯定要高于单位GDP的能源消耗减少的目标。这是第三个方面的问题。第四个问题，推动能源的体制和机制的改革。能源发展方式的变革转型最重要的是创建一个有利于转型体制机制的问题，我想这里面最重要的矛盾有：第一，能源产品价格形成机制的改革，实际在“十二五”中央的规划建议当中已经提到推进能源和资源价格形成机制的改革。怎么改？改革的方向实际上是非常明确的，就是要使得能源和资源产品的价格反映资源的稀缺程度、供求关系和环境损害的外部成本。当然，怎么改？逐步地改？哪个最为关键的领域？我个人的理解，我个人的观点，电价改革非常核心，当然也要推进成品油价格形成机制的改革，电价改革不仅仅是能源的问题，它对于转变经济发展方式、推动经济结构的战略性调整，我认为它是个“牛鼻子”，所以电价改革非常关键。这是第一个考虑。第二个考虑，从财税上来看，现在考虑是环境税，大家在报上，在中央的建议稿当中都看到了要推进环境税，还有资源税的改革，在新疆地区试点的基础上，在全国范围来推进。资源税怎么改？我原来说解决三个问题，现在我们主要是解决由从量计征变成从价计征的问-8-题。所谓从量计征，就是不管价格高还是低，是147美元／桶的时候，还是现在188美元／桶，资源税都是一样的，这里面就有一个问题，资源议价的利益是谁得？有这样一个问题，显然资源税这种征收方式是不对的。要从过去的从量计征的方式变成从价计征，和价格挂起来，解决资源议价被少数企业所独占的问题。这是财税当中的另外一个问题，现在讨论比较多的是碳税问题，我认为在“十二五”期间谈碳税问题还为时早一点，但是要研究碳税政策。最重要的还有一个问题，目前为了完成节能减排的目标，拉闸限电，各地非常普遍，因为电是几乎难以作价的，其他的能源品种的消耗可以动动数据，电是很难动数据的，所以拉闸限电现在成为完成各地节能目标的一个手段。也就是说，怎么样建立一个节能减排的一个长效机制最为重要。我想节能减排的长效机制是三个机制的构成，第一个就是市场的机制，它也是最核心的一个机制。市场机制是达到资源配置效力最优的方式，没有其他的方式可以替代，但是在市场机制当中最重要的是一个价格的信号，也就是通过能源和资源价格形成机制的改革来形成有利于节能减排长效机制当中的基本的机制就是长效机制。第二个就是政策的机制，包括怎-9-么样实现可持续发展。第三个就是一个监管机制，包括能源审计、环境监管等等。也就是长效机制原则上由这三大机制来构成的，最关键还是一个市场的机制，这样才能使得企业的节能行为真正是内生的、自发的，否则我们的监管成本太高，完全靠行政性手段带来一系列的问题。今天我就介绍到这里，谢谢大家！