从填补制度空缺到避免制度空转

从填补“程序空缺”到避免“程序空转”党内法规工作作为我们党制度建设的根本，近年来得到突破性的发展。随着2012年中央颁布了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》等文件，党内法规这个名词迅速被各方面所知晓。2013年底中央公开发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，使得“治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度”的理念又一次深入人心。长期困扰着党内法规工作的“程序空缺”问题，也被认为得到了相当程度的解决。何为“程序空缺”？一段时间以来，党内实体性法规制度的建设进展相对较快，而程序性法规制度建设相对滞后，成为党内法规制度体系建设中的薄弱环节。突出表现之一，实体性权利缺少程序性规定来保障。党章中规定了党员的八项权利，在《中国共产党党员权利保障条例》中作了进一步的规定和细化，但是无论是哪一部，对于采取怎样的程序来保障党员的实体权利都规定得不够。党内处分的听证程序、党内重大问题的决策程序等一些重要的程序性规定都没有采用法规的形式，“重实体轻程序”的直接后果就是实体权利无法落实。突出表现之二，程序性规定的实体性要求也并不明确。1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》本身是一部程序法，但对于党内法规制定过程中的民主协商、民主论证、民主讨论、民主决定等缺乏详细规定，甚至对于立法主体的权限、立法的形式也缺少明确具体的标准。突出表现之三，党内法规缺少顶层设计和系统规划。一些党内亟需的法规迟迟难以出台或是修订时间过长，《中国共产党党内监督条例（试行）》，从1990年党的十三届六中全会提出拟定，经历了3次起草小组工作，一直到2013年才千呼万唤始出来。同时，实践中由于某一领域工作存在问题，党内法规和规范性文件多次对其进行调整规范，但由于缺少统筹，容易陷入“头痛医头，脚痛医脚”的境地，执行力反而有限。比如，关于控制因公出国（境）问题，自1987年以来市委办公厅、市政府办公厅先后出过12个规范性文件，每过两三年都要重申一次，总体来看都是从严格审批、加强管理、厉行监督、严肃纪律这几个方面进行规范。文件反复出台、大量叠压，其中有许多原因，但与缺少总体规划，没有出一部效力层次高、配套制度完善的法规文件不无关系。由此可见，党内法规实体性制度与程序性制度必然是相辅相成、缺一不可的。如果缺少实体性内容，制度空洞无物；如果没有程序性规定，制度的制定和实施也无法得到保障。党内法规工作作为我们党制度建设的根本，程序性立法也得到了前所未有的重视。《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》两部党内“立法法”以及《中央党内法规制定工作五年规划纲要》向全社会公布，编制规划、严格审批、及时备案、适时清理等系列动作逐一得到明确，使得“程序空缺”在一定程度上得到了填补。此时，党内法规工作中需要开始警惕的另一个问题就是“程序空转”。特别是当立法程序规范之后，“程序空转”较之“程序空缺”更加具有隐蔽性，对于我们党的建设的危害性更加严重。这在实践中也并不少见。比如，制度束之高阁，鲜有人问津。《中国共产党党内监督条例》规定，党的地方各级委员会委员有权对党的委员会全体会议决议、决定执行中存在的问题提出询问或质询，中央办公厅也颁布了《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》。但实践中，真正提出询问或质询的少而又少。又如，避重就轻地选择性执行。也就是选择对自己有利的操作，规避对自己不利的操作，将种种不正当的考虑隐藏在“正常程序”之中。群众来访中常常有对某重大项目、工程公示方式的质疑，选择在截止日期前一天下午4点半公布，即使有意见也来不及反映。要解决这个问题，需要双管齐下。一方面，从实体上而言，制度的执行力很大程度上取决于问责，只有通过刚性的过程控制、有力的监督措施，使问责实现常态化、实现过程与结果并重，才能切实提高法规制度的权威性。要主动公开制度规定，切实加强执纪执法监督，充分发挥党员、群众和各种社会组织的作用。另一方面，从党内法规工作的角度来讲，要用好《制定条例》提供的程序路径，包括建立健全备案审查制度，有力实施文件清理工作，探索建立实施后评估机制，切实改变“重党内法规的颁布，轻党内法规实施情况的反馈”的状况，维护党和国家法规制度体系的严肃性、权威性和一致性。