第三至五章农业政策的制定

第三章农业政策的制定第一节农业政策问题的确定第二节农业政策目标第三节农业政策手段的选择与方案设计第四节农业政策方案的论证与决策目的要求：掌握农业政策的认定与论证，熟悉农业政策的目标并掌握农业政策手段的选择，熟悉农业政策方案的设计与论证。第一节农业政策问题的确定一、农业政策问题的内涵与特征二、农业政策问题的认定与论证三、构建农业政策问题的方法一、农业政策问题的内涵与特征（一）农业政策问题的内涵所谓农业政策问题，是基于特定的问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为可能追求得到的需求、价值或改进的机会。农业政策问题只是那些关系到农业经济发展全局的，关键性的大问题和在某一领域，某一方面起决定作用的主要问题，主要矛盾。农业政策问题通常具有以下内涵：1、农业政策问题是一种社会客观现象。2、农业政策问题能够为多数人觉察、认同并受其影响。3、农业政策问题是政府必须解决的现实需要。政府发现农业政策问题的途径：1、执政党和政府领导人凭借其领导地位所掌握的信息，从大量农村经济社会问题中发现和抓住主要问题作为政策问题；2、政府公务人员在执行农业政策过程中可以发现一些共同的农业政策问题；3、统计、计划等政府职能部门和有关科研机构的研究人员和科研人员在从事科学研究的过程中，可以确认某些重要的农业政策问题；4、某些突发的重大事情、事变、天灾人祸，也会成为政府立即要加以解决的农业政策问题.（二）农业政策问题的基本特征1、农业政策问题具有相互依赖性。2、农业政策问题具有客观性。3、农业政策问题具有人为性。4、农业政策问题具有动态性。5、农业政策问题具有历史性。二、农业政策问题的认定与论证农业政策问题的认定，即相关主体达成一定的共识，认为某一问题已经到了非解决不可的地步。注意：1、政策认定过程至关重要2、政策认定受多种因素的影响3、在农业政策问题认定的过程中，都会遇到问题的争论。三、构建农业政策问题的方法（一）边界分析法（二）层次分析法（三）类比分析法（四）假设分析法（一）边界分析法具体研究政策问题时，必须首先划定研究对象界限。边界分析是要划定研究对象的边界，找出与其它事物严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边界内组成一个统一整体。（二）层次分析法层次分析是认定政策问题可能产生原因的方法。目的是为精确有效地认定导致问题情景的原因而提供一套有效的思维方法。层次分析可以帮助人们分析以下三种原因：可能原因:是事件或行为，不论它和政策认定的关系如何，只要是可能促成政策问题情景发生的，便都是可能原因。合理的原因:是在科学研究和直接经验的基础上，对问题形势的出现可能会产生重要影响的原因。可控原因:是受政策制定者的控制和操纵的原因。层次分析着重个人分析，而不是团体的相互影响。由于是依靠分析者个人的知识、经验、理论观点和价值观念来获取信息，免不了带有浓厚的个人色彩，因此也不能保证一定能够找到问题的正确解释。（三）类比分析法类比分析就是在政策问题的构建中，通过对类似问题的确认，寻求政策问题的成因、性质及类别的方法。类比分析主要是调查问题的相似性，以便帮助政策分析人员根据类比的结果，对政策问题的内涵进行分析。特点：1、类比分析基本假设是：分析人员如果能够觉察问题所存在的相同或相似的关系，将有助于提高分析人员解决问题的能力。2、在缺乏可靠论证思路时，类比分析法往往能够奏效。3、按照类比分析提供的思路，人们不仅能够识别出哪些看似新问题实为旧问题的伪装，而且还能够正确地获得解决新问题的思路。（四）假设分析法假设分析法就是对政策问题相互冲突的立论进行假设，然后进行创造性综合的一种方法。假设分析法是所有构建政策问题方法中最具综合性的方法之一，常常用于比较复杂的涉及不同利益矛盾冲突的政策问题分析。假设分析法可以由个别专家运用，也可以由团体运用。假设分析具有三个基本特征：1、它是从问题可能的解决方案开始，而不是从问题的基本假设开始；2、在整个分析过程中它始终使用相同的资料；3、它系统地提出了政策分析的主要问题，以一定的程序创造性地处理各种假设与方法间的冲突。第二节农业政策目标一、农业政策目标的基本含义二、确定农业政策目标的原则三、确定农业政策目标的基本思路与要求四、不同经济制度下的农业政策目标一、农业政策目标的基本含义1、农业政策目标的概念农业政策目标是指农业政策所要实现的一种期望状态或理想结果。它是在农业政策实施之前，就以理性的概念产生于政策制定人员的头脑之中，可以用语言文字、数字、符号等表示的主观意志。2、农业政策的主要目标发展农业生产力提高农业劳动生产率确保农产品安全供应稳定农产品价格增加农民收入改善农村社会福利3、农业政策目标的特点：农业政策目标的具体性。农业政策目标的可行性。农业政策目标的规范性。农业政策目标的协调性。农业政策目标的层次性二、确定农业政策目标的原则1、要考虑到实际需要，保证农业政策目标确有经济和社会效益2、要考虑农业政策目标的可行性和合理性，切实调动人们的积极性3、要保持农业政策目标的相对稳定性，不任意地加以改变4、要考虑到发展中的不确定因素，保持农业政策目标适当的弹性三、确定农业政策目标的基本思路与要求（一）确定农业政策目标的基本思路1、固定目标法2、引伸目标法（二）确定农业政策目标的基本要求1、关键性与全面性相结合。2、可行性与挑战性相结合。3、具体化与定量化相结合。4、灵活性与一致性相结合。四、不同经济制度下的农业政策目标（一）中国的农业政策目标1、我国农业发展的基本目标发展农村社会主义市场经济增加农产品的有效供给增加农业劳动者的收入（二）西方主要发达国家的农业政策目标1、两类主要农业政策及其目标价格和收入政策——-主要用于在消费者和生产者之间再分配国民收入农业发展政策和区域、结构政策——主要是为了提高农业生产效率以增加国民收入。2、美国农业政策的目标提高农业生产效率增加和稳定农场收入增进社会福利和农村发展。3、欧盟农业政策的目标（1）促进技术进步，优化农业生产与资源利用，提高农业劳动生产率；（2）增加农业从业者的收入，使农业从业者能够保持合理的生活水平；（3）稳定农产品市场；（4）保证食品安全供应；（5）为消费者提供价格合理的农产品。思考题1、农业政策问题有何特征？如何构建农业政策问题？2、我国农业政策的基本目标有哪些？第三节农业政策手段的选择与方案设计一、农业政策手段的选择二、农业政策方案设计一、农业政策手段的选择（一）农业政策的基本手段1、经济手段——财政政策、货币政策等2、行政管制手段——生产管制、价格管制等3、法律手段——法律、法规（二）农业政策手段选择的原则1、整体性原则。2、协调性原则。3、有效性原则。4、效率原则。（三）主要的农业政策手段1、价格和收入政策手段（1）市场干预类手段。限制农产品供应的政策手段包括：A.征收特别关税。B.进口许可证。C.非关税壁垒措施。D.农场生产定额、耕地休闲、职业培训等优惠政策。刺激农产品需求增加的政策手段包括：A.出口补贴；B.消费补贴；C.政府代理商以保护价收购。（2）补贴制度。主要的补贴形式有三种：A.对生产者的价格补贴制度。B.对耕种面积和饲养的牲畜数量规模的补贴。这种补贴不是按照提供的农产品数量而是根据农业投入的规模核定发放。C.对农场和农场主的补贴。这种补贴的基础是农场的规模和市场上收入的多少。2、农业发展政策与结构政策手段促进农业技术发展的政策和措施——研究与推广改善生产要素配置效率的政策和措施——土地整合和土地利用项目方面的政策、退出农场经营补贴发达国家常用的农业政策工具二、农业政策方案设计农业政策方案的设计，就是在农业政策目标既定的条件下，寻求与组合可达到目标的农业政策措施和手段。（一）农业政策方案设计的参与者1、政府系统内部的农业政策方案设计人员。2、政府系统外部的农业政策设计人员。（二）农业政策方案设计的主要方法1、渐进式的农业政策方案设计。2、延伸式的农业政策方案设计。3、创新式的农业政策方案设计。（三）农业政策方案设计的步骤第一步农业政策方案的初步设计。第二步精心设计阶段。第四节农业政策方案的论证与决策一、农业政策方案的比较论证（一）农业政策方案比较论证遵循的原则1、科学性原则2、协调性原则3、可控性原则（二）农业政策方案比较论证的基本要素1、农业政策信息2、农业政策主张3、立论的理由4、立论依据5、驳论6、可行性（三）农业政策方案论证的理性标准1、完整性2、一致性3、内聚性4、简明性二、农业政策方案的决策（一）农业政策方案选择的价值标准（二）农业政策方案的优化与选择1、否决政策目标不正确的方案。2、否决政策手段与政策目标不相匹配的方案。3、否决政策手段利小弊大的方案。三、农业政策方案的修正与完善第四章农业政策的执行过程第一节农业政策执行的特点与作用第二节农业政策执行的模型第三节农业政策执行的影响因素第四节农业政策的具体执行目的要求：掌握农业政策执行的含义、特点与作用，，熟悉农业政策执行的模型，掌握农业政策执行的影响因素、执行的原则、方法和要求。第一节农业政策执行的特点与作用一、农业政策执行的内涵二、农业政策执行的特点三、农业政策执行的作用一、农业政策执行的内涵农业政策执行是农业政策方案被采纳后，把农业政策所规定的内容变成现实的过程。它是政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取宣传、解释、实施等各种行动将政策观念转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。二、农业政策执行的特点１、农业政策执行影响的广泛性２、农业政策执行目标的具体性３、农业政策执行的灵活性４、农业政策执行的阶段性与连续性三、农业政策执行的作用1、任何农业政策必须经过执行才能发挥其作用。2、农业政策的执行是检验农业政策正确与否的重要标准。3、农业政策执行是制定新政策的重要依据。第二节农业政策执行模型政策执行模型是关于政策执行过程中相关重要因素之间相互关系的理论描述。一、史密斯的政策执行过程模型美国学者T.B.史密斯于1973年发表了《政策执行过程》一文，首次提出影响政策执行的“四因素理论”，产生了较大的影响。以后的学者关于政策执行影响因素的研究，尽管强调的角度有所不同，但仍未出其左右。史密斯的政策执行过程模型执行机构目标群体政策制定政策理想化的政策紧张过程环境因素处理反馈建制二、浴盆模型依据可靠性理论分析，在政策实施过程中，其失效可分为三阶段：早期失效、偶然失效和耗损失效。这种政策失效率的变化，类似于浴盆状曲线，这种曲线也称为“浴盆模型”。失效率浴盆曲线早期失效A偶然失效B耗损失效时间图4.2浴盆模型图思考题1、如何实现农业政策手段与农业政策目标的有效配合？2、农业政策执行有何特点和作用？3、浴盆模型对农业政策执行有何意义？第三节农业政策执行的影响因素一、农业政策方案的影响二、农业政策资源对政策执行的影响三、农业政策执行环境对政策执行的影响四、农业政策执行机构与人员对农业政策执行的影响五、农业政策对象对政策执行的影响一、农业政策方案的影响（一）农业政策问题的性质（二）农业政策目标的正确、明确与具体性（三）农业政策理论依据的科学性（四）农业政策方案规划的科学性二、农业政策资源对政策执行的影响（一）资金资源（二）物资资源（三）人力资源（四）信息资源（五）权威资源三、农业政策执行环境对政策执行的影响（一）政治环境（二）经济环境（三）社会心理环境四、农业政策执行机构与人员对农业政策执行的影响（一）农业政策的执行机构1、组织机构的布局要合理2、组织机构各部门之间要有良好的分工协作3、组织机构中各部门的权责关系要明确（二）农业政策的执行人员1、农业政策执行人员要具备较高的政策水平2、农业政策执行人员要有积极的意向和工作态度3、农业政策的执行人员要具备合理的知识结构和较强的组织能力五、农业政策对象对政策执行的影响（一）农业政策对象的接受程度（二）农业政策对象的数量多少第四节农业政策的具体执行一、农业政策执行的主要原则二、农业政策执行的基本程序三、农业政策执行的方法和要求一、农业政策执行的主要原则（一）原则性与灵活性相结合的原则（二）整体性原则（三）反馈性原则二、农业政策执行的基本程序（一