中国出生人口性别比偏高问题

PopulationResearch中国出生人口性别比偏高问题的政策回应与效果—兼论县级层面社会政策协调的探索与启示宋健L内容摘要]本文运用社会性别视角，审视我国出生人口陛别比严重失常、长期居高背景下的中国现行社会政策，认为社会政策缺少社会性别视角、彼此不协调、配套政策不足以及可操作性差，是出生人口性别比问题治理低效的主要原因。通过实验县的调研干预，本文还发现，具有强烈“男孩偏好”的乡规民约对于中国的社会政策起着抵触和消解作用，而县级政府通过创新性的机制建设和制度建设具有综合协调各项社会政策的能力。关键词:出生人口性别比;社会政策;社会性别【作者简介】宋健，中国人民大学人口与发展研究中心副教授。北京:1008721问题的提出20世纪80年代以来，在低生育率背景下，中国出生人口性别比持续上升，而且波及范围越来越广泛，这一现象已经成为中国在21世纪面临的最严峻挑战之一。其所带来的人口性别结构失衡将使中国在未来的发展中面临巨大的社会风险，对构建和谐社会造成严重威胁，负面结果具体表现为以淘汰女性胎儿为主的选择性人工流产(李涌平，1993;顾宝昌等，1996;楚军红，2000)使女婴生命权遭到威胁的现实，以及婚龄期男女比例失调造成的婚姻挤压或“光棍”问题(Tuljapurkaretal,1995;郭志刚等，2000;Banister,2004)等。出生人口性别比偏高的背后蕴涵着深刻、复杂的社会、经济和文化动因(曾毅等，1993;刘爽，2009:66)，其直接动因是大量育龄夫妇生育行为中存在的“男孩偏好”，根源则是社会性别不平等，是中国女性在经济能力、基本权益、生存条件、发展机会、社会评价等方面弱势地位的反映。政策保障是提高妇女地位、促进社会性别平等的重要手段。长期以来，中国政府一贯倡导“男女平等”的基本原则，并通过建立和不断完善一系列政策法律体系维护女性在政治、经济、社会、文化等各个方面的平等权利。目前中国已初步建立了以《宪法》为基础，以《妇女权益保障法》为主体，包括国家各种法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的一整套保护妇女权益和促进社会性别平等的法律体系(国务院新闻办公室，2005)。针对出生人口性别比升高现象，中国政府还相应制定了各种相关政策法规，鼓励并支持了许多有关改善女孩生存环境的重要项目，采取了各种经济和社会的手段，开展了一系列的专项行动。然而全国出生人口性别比上升的趋势并没有得到有效遏制，人口抽样调查结果显示2008年中国的出生人口性别比已经进一步攀升至120.56(国家统计局，2009)o本论文基于福特基金资助、国家人口训一生委委托的《中国社会政策协调与社会性别平等促进》项口，项口组成员包括杨菊华、周祝平、马乐娟、何蕾、陶涛、徐萍。感谢翟振武、刘爽、李慧英、李洪涛、冯媛对项口的支持与建议，感谢莫丽霞和福建省安溪县对项口工作的支持。为什么中国出生人口性别比日益升高的趋势难以扭转甚至得不到遏制?是什么原因阻碍了现行社会政策有效发挥作用?2相关概念与研究方法2.1社会性别视角与社会政策社会性别区别于生理性别，由社会制度及个人社会化过程所决定。社会性别视角就是从影响男和女性发展的角色、态度、思想、行为模式以及价值、关系、地位等方面的社会构架方式，来观察和思考社会问题，构建政策和实施战略(娄彬彬，2001。社会性别视角是深刻认识社会性别关系、认识性别歧视、分析性别盲点的钥匙(张莹，2004)o社会政策一般指国家为解决各种社会问题所采取的基本原则和方针，以社会问题为对象，以解决社会问题为出发点，目的在于通过社会政策的实施，使社会问题得到缓和或解决，使社会各组成部分之间能够协调发展，促使社会进步(王康，1988;251~252。社会政策是公共政策的重要组成部分，对协调社会群体之间的利益关系、实现社会的良性运行和健康发展，有着其他社会因素不可替代的重要作用(李慧英，2002;1)。本文所界定的社会政策是包括法律在内的由国家以及政府各部门所制定的旨在解决社会问题、推动社会进步和增进民众福利的政策规定，涉及到多个领域，如教育、就业、婚姻家庭、资源分配等。对社会性别与社会政策之间关系的研究在中国正逐渐引起重视。现有研究发现，虽然中国性别平等立法的制定早于发达国家，但是政策的调整和修改滞后;性别问题成为国家政策关注焦点的过程相对缓慢，一些性别政策缺失;同时，性别平等政策的制定与实施之间存在明显偏差，女性发展领域与其他领域公共政策性别取向上存在分离(李慧英，2002;284~293。社会性别不平等现象反映在包括女性胎儿的生命机会、女童的生存、女性的教育机会、职业成就、家庭权力关系、社会地位等诸多方面(李树茁等，2006;196)，严重影响女性的社会参与及贡献，也影响了女性与男性的均衡发展与和谐关系。但现有研究较少将出生人口性别比失衡现象与社会政策的不协调相联系。2.2研究目的与研究方法本文运用社会性别视角，审视我国出生人口性别比严重失常、长期居高背景下的中国现行社会政策，探寻影响社会政策作用有效发挥的可能性因素。目标是通过研究加深对社会政策与出生人口性别比失衡之间关系的认识，以便于消除性别歧视，推进社会性别平等，从根本上解决中国出生人口性别比偏高问题。由于社会政策内部的复杂性，在不同层次、不同领域的政策之间，都有可能存在整体上不利于促进社会性别平等的因素。本文的研究假设是，从理论上看，有三方面的因素会使与社会性别相关的社会政策的作用受到制约:(1)社会政策内容上存在社会性别视角盲视或短视的问题;(2)社会政策之间存在相互冲突的条款;(3)社会政策执行过程中存在可操作性不强或配套措施不完备的问题。研究方法是文献研究和实验县调研干预并行。一方面，全面梳理中国现行社会性别相关社会政策，以促进社会性别平等为主线，审视社会政策之间的协调性，剖析各项社会政策不协调的内容和低效的原因;另一方面，选取国家人口计生委“关爱女孩”行动的试点县，进行县级层面的社会性别相关社会政策调研，从操作层面上揭示社会政策不协调问题，并通过干预探索解决这一问题的途径，同时探索社会政策与乡规民约等地方风俗的衔接和协调机制。3社会性别视角下现行社会政策存在的主要问题随着中国改革开放进程的深入，社会政策的重要性也日益彰显(邓伟志，2005。在中国目前所颁布实施的大多数社会政策中，都体现了“男女平等”的基本原则。2005年，男女平等更是作为一项基本国策在我国法律中得以确立。然而，中国实现社会性别平等的道路充满坎坷。在漫长的中国封建社会中，作为其基本道德原则和规范的“三纲五常”从根本上决定了人与人之间的不平等，其中“夫为妻纲”和对女性的“未嫁从父、既嫁从夫、夫死从子”的“三从四德”封建道德标准更是将女性置于男性的从属地位。尽管新中国成立以后，广大劳动妇女实现了前所未有的解放，但旧思想观念仍然根植于传统习俗中，并对当今社会产生着深刻的影响。加之以尚不完善的社会保障制度和仍不发达的社会生产方式，“男性偏好”不仅成为一种习惯，更成为一种现实的需要。另外，尽管政府各个部门出台了不少旨在促进社会性别平等的社会政策，但很多社会政策之间明显缺乏协调和系统性;各部门颁布的社会政策不仅相互阻隔，有些甚至彼此冲突，大大增加了社会政策的实施成本，严重影响了这些社会政策作用的有效发挥，也使逆转出生人口性别比持续大范围偏高的效果极其有限。国家层面的文献研究和县级层面的调研均发现，关于社会政策实施有效性的三条理论假设不同程度上都得到了验证。3.1某些社会政策存在社会性别视角盲视或短视的问题社会性别视角盲视指的是在制定相关社会政策时，没有考虑到政策内容与效果对于男性和女性可能带来的不同影响，尤其是会对女性权益带来潜在损害。如现行《中华人民共和国土地管理法》强调农村集体对土地的所有权和调整权①，其中“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表”的决策机制虽然看似代表了大多数村民的意见，但是乡村社会中妇女的经济、政治地位相对较低，女性一般不是家庭户主，妇女几乎不参与村组的事务管理，也很少有代表家庭参与乡村决策的机会，即使有部分妇女参与了村组决策，人单力薄也很难发生影响。女性既不大可能作为土地承包方代表，也不大可能声明自己的土地权益。虽然《农村土地承包法》注意到了妇女承包土地的权益保障，原则上规定了男女平等的权利，以及妇女婚姻变动后的土地承包权利，指出对剥夺或侵害妇女土地权的行为要追究民事责任，但是其第十五条同样规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，土地承包是以一家一户的形式进行的，并没有涉及到个人的承包权利。农村女性在土地分配中作为权利主体的资格很难保证，土地承包经营权三十年不变的政策出台以后，妇女个人在享有共有权的土地上的权益更是在婚嫁迁徙过程中无法体现。现行政策的原则性规定、女性在农村权力结构中的边缘地位以及乡村习俗的影响，为实践中农村妇女在土地承包、土地征用补偿、安置补助费分配等问题上权益受到侵犯埋下了隐患。社会性别视角短视指的是在政策制定当时是有利于女性权益保护的，但由于政策执行过程中的不可控性或政策规定修改的滞后性，政策实施效果却造成了女性权益的损害。前者如现行农村地区头胎生女孩的夫妻在间隔几年后可以生二胎的生育政策，其制定的初衷是照顾农村家庭需要男性劳动力的事实，给只生育了一个女儿的家庭增加一次生育的机会。“在我们国家，特别是在农村中，只有一个女儿的家庭困难比较多，这是从实际出发区别情况产生出来的政策。”“不是重男轻女”(彭一云，1997:322)。但在客观上，这种政策却暗含了儿子和女儿价值的不等，突出了男孩的重要性，默认甚至强化了“男孩偏好”的文化惯习(Greenhalgh,1986，与“生男生女一样好”的政策宣传背道而驰，不利于农民生育观念的转变。更为严重的是，随着产前性别鉴定技术的发达和普及，利用这一政策的“性别条件性”和“间隔期”进行产前性别甄别和筛选以达到“儿女双全”目的的案例层出不穷，对出生性别比尤其是二孩及以上出生性别比的失衡现象一定程度上起到了雪上加霜的作用。后者如男女不同龄退体的政策①。虽然政策制定的初衷是考虑到邹寸工作劳动强度较大，女性家务劳动负担重，让女性提前退体实际上是一种“福利”，为的是保护女性劳动者。然而，随着社会经济的发展和人均预期寿命的延长，不仅两性的身体健康素质均大幅度提高，女性的平均预期寿命超过男性，而且生活条件的改善和社会服务业的发展也极大程度上将女性从繁重的家务劳动中解脱出来，男女退体年龄有别的退体政策客观上已经造成了性别间的经济、政治和社会权益的不平等。一方面，由于退体年龄、工作年限与退体金关系紧密②，对于同龄同期参加工作的男性和女性而言，仅仅由于退体年龄的不同，就会造成退体后待遇的差别(郑功成，2002;299~317;戎维莉，2004;另一方面，提前退体使女性教育培训、职业发展和岗位晋升等方面的机会明显减少，很大程度上影响了女性参政议政及其他社会权力的实现，也制约了优秀女性人才的选拔。3.2社会政策之间存在着相互冲突由于不同政策在出台时制定者及制定部门之间、以及在执行政策过程中部门之间缺乏沟通和协调，导致政策的实施效果受到影响。其中平等性的“普惠制”政策与倾斜性的“优惠制”政策之间的冲突最为明显。针对出生人口性别比偏高背后的社会、经济、文化动因，中国政府采取的最为重要的政策应对措施之一就是开展全国范围内的“婚育新风进万家活动’，③和“关爱女孩行动’，④，辅之以人口计划生育利益导向机制和奖励扶助制度③，以解决计划生育家庭尤其是农村计划生育女儿户家庭和贫困家庭的实际生活困难为原则，从经济上予以帮助和补贴，旨在改变群众“重男轻女”的传统生育文化和生育观念，提高女性的社会地位。这些政策的本质是倾斜性的“优惠制”政策，涉及到包括人口与计划生育、教育、医疗卫生、财政、劳动、社会保障等许多部门，也涉及到相关部门的许多政策。以教育相关政策为例，奖励扶助制度中广泛受到群众欢迎和效果较为明显的规定是对只有一个或两个女儿的家庭提供一定的优惠政策，包括女孩在小学和初中阶段的学费减免、高中入学考试加分等。这些向女孩家庭倾斜的政策不仅确实有利于改善农村部