中国的基础设施银行能行吗

肯尼斯·罗格夫:中国的基础设施银行能行吗?中国即将领导一个500亿美元规模的新国际金融机构——亚洲基础设施投资银行（简称亚投行），而大部分讨论还集中在美国徒劳地鼓动其他发达经济体不要参加。几乎没人试图去理解，为何多边发展贷款常常以失败告终，及能够做些什么让它更有效。多边发展机构最成功的地方，也许是作为“知识”库，促进区域间经验、最佳实践和技术知识的分享。反之，它们最大的失败，来自为让当前精英得益的宏伟工程融资。这些工程一般没有在环境、社会和发展间取得合理平衡。从历史来看，水坝建设是最明显的例子之一。一般而言，在治理不善和腐败横行的国家，大型基础设施工程的经济效益往往被高估；而偿还贷款的长期社会成本则往往被低估——不论预期的效益是否能实现。亚投行显然也面对这样的风险。尽管如此，发展中亚洲存在巨大的基础设施需求，中国在国际贷款机构扮演更大角色也正逢其时。此外，美国的官方观点——中国应该将钱投资于世界银行和亚洲开发银行等现有机构，因为中国领导的银行很可能出现治理问题——有一种伪善的味道。良好的治理？美国准备放弃其选择世界银行行长人选的历史特权吗？同样的，美国担心中国可能利用亚投行来推进其经济和政治利益。但只要对美国在多边贷款上采取的方针有点了解，就会知道，没有其他国家比美国更擅长利用实力和杠杆谋取战略利益。随着中国在世界秩序中的地位日益重要，它需要空间来构建其自身的全球经济领导方针。坦白说，一家相对较小的基础设施银行看来是很好的开始。此外，中国已经开始向发展中世界提供大量资金，并常常是通过高度不透明的渠道。亚投行让中国的一部分发展援助正式化，并让其接受该银行发达国家成员国的监督。因此，亚投行的存在应该是件好事。中国喜欢不断实验和改进。因此，我们甚至可以期待，中国将汲取教训并把这些教训应用到提供给发展中国家的贷款。谁知道呢，也许现有的开发银行还能从中学习呢。总地来说，世界应该欢迎中国的亚投行。但真正的问题是，发展中的亚洲需要怎样的援助？曾在发展中国家工作的人都知道，制度无力和治理不良常常是比缺乏资金更大的增长障碍。此外，一项工程不管在纸面上是如何美好，真正实行起来往往困难重重。成本总是远远超过最初的估计，规划者也时常低估确保工程得到适当维修所需要的技术和资金。我对世界银行的了解是，在用“软”发展基础设施帮助各国时——提供技术援助和作为全球知识库——它向来能够发挥积极效用。但当它的主要作用是融资时，效果就会差很多。比如，以中国本身为例，世行的资金并不那么重要，中国人认为银行为他们提供的蓝图和信息帮助最大。事实上，有很好的理由相信，发展援助的形式如果是赠款而非最终需要偿还的贷款，效果可能会更好。新闻标题上的援助数字也许不那么引人关注，但长期结果会更好。此外，如今世界流动性充裕，即使政府本身资金不足，也可以通过公私合作建设真正的高回报工程。胜任的政府是远比现金更加稀缺的商品。可惜的是，中国基础设施开发模式是否能够输出到全世界还远未可知。中国强大的中央政府可以镇压因新公路、桥梁和大坝而被迫迁移的人民的反对声浪，多年来也全然不顾环境问题和工人权利。这与苏联有着惊人的相似之处。一些亚洲发展中国家的运作方式有所不同。比如，在民主的印度，重建孟买机场用了八年时间，因为法院强制政府必须尊重周围贫民的权利。西方领导的基础设施银行留下了大量有问题的贷款和工程。应该改革现有机构还是设立新的基础设施银行是合理的疑问。然而，如果亚投行主要将自身视为知识库而不是融资机构，就可以提供真正的附加值。要评估亚投行，应该看它如何选择和推进工程，而不是仅仅是提供了多少资金。作者KennethRogoff是国际货币基金组织前首席经济学家，现为哈佛大学经济学和公共政策教授。