中国自然垄断产业改革的现状分析与政策建议

中国自然垄断产业产权改革的必要性与现实性分析【作者】曲延芬【关键词】自然垄断产业/产权改革/必要性/现实性一、自然垄断产业产权结构的历史变迁与现状1.1产权变迁在新中国成立后相当长的一段时期内，中国实行高度集中的计划经济体制，对关系国计民生的自然垄断产业更是强调国有企业垄断经营。其主要特征是：企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在经营风险，即实行政企高度合一的规制体制。值得关注的是，中国自然垄断产业的国有经济垄断不是产生于市场竞争，而是行政权力划分市场的结果，其形成是“非自然”的。改革开放以后，为弥补政府投资与自然垄断产业发展资金的巨额缺口，从1984年起，国家允许非国有资本投入火力发电、自来水生产、铁路网建设等业务环节，自然垄断产业不同程度地吸收了非国有资本。但从全国范围来看，迄今为止，国有经济在自然垄断产业仍然占据主体地位（见表1)。[1]168时至今日，虽然中国自然垄断产业的改革已经取得了一定的成果，但形势不容乐观，关键问题在于改革后产权仍然单一，政企不分、经营绩效不高等问题依然存在。在改革之前，中国自然垄断行业的所有业务包括相关的可竞争性业务均由国家垄断经营，所以导致了自然垄断产业产权的单一化。改革后的自然垄断产业中具有独立产权的主体基本为国有性质，民间性的资本仍然很少，这影响了有效的市场竞争机制的完善。表1公有企业在自然垄断产业中的比重铁路管道航空邮政运输运输运输通信公有企业比重（国有、集体）96%100%92%98%资料来源：肖兴志，《自然垄断产业规制改革模式研究》，大连：东北财经大学出版社，2003年版，第168页。具体来说，当前中国自然垄断产业内的产权结构有三个方面的特征：第一，自然垄断产业国有包办的局面没有改变。国有资产仍占较高比例，产业内的国有资产占有绝对控制地位，同时，这些产业的国有资产在经营性国有资产总量中占有很高的比例。第二，在先行改革的行业组建了一些国有独资公司，但是基本没有涉及产权制度改革。这些国有独资公司实行总经理负责制，并不设董事会，因此难以形成规范的法人治理结构，也难以仅通过外派监事会的方式形成有效的监督和制约机制。第三，企业经营机制尚未根本转变，有些集团公司还遗留着相当程度的行政性色彩。1.2单一国有产权结构带来的弊端1.2.1政企仍然不分。中国自然垄断产业政企不分的根源就在于单一的产权结构与长期实行计划经济体制的惯性。虽然近些年来电信、电力和民航等产业进行了一定程度的政企分开改革，但离真正的政企分开还有一定的距离。电力、民航等产业在地方层面政企仍然没有分开，而铁路、港口和邮政等产业政企分开的改革还仅仅处于论证阶段。政企分开的明朗度较低，导致了政府职能缺位与越位严重并存。在国家财力非常有限的情况下，政企不分使得政府不能集中财力提供更充分更令人满意的公共服务，反而使现存提供公共服务的企事业单位为了生存而疲于奔命，难以提供数量充足、质量良好的公共服务；另一方面，政府还要将有限的财政资源用于补贴众多长期亏损的国有企业以及资助代理成本极高的国有大型、特大型企业集团。1.2.2产权单一带来非理性的竞争。这是电信、民航等产业出现恶性价格战的产权根源。产权单一造成预算软约束，约束力较弱，价格战的动力较强。自然垄断产业引入竞争后，价格均有大幅度的下降，但降价的原因是多方面的，比如说在垄断时期，收费畸高，存在很大的降价空间[2]44。但造成低水平价格战，最主要的原因就是国有企业的预算软约束。为了增加企业收入，在价格弹性较高的国内电信、民航等市场，降低资费水平便成为运营商吸引客户、增加收入的主要手段，而竞争对手唯恐失去市场，也以降价应对，从而引发价格战。这种价格下降与其说是引入竞争带来的效率提高，倒不如说是低水平价格竞争的结果。图1是笔者根据《中国统计年鉴（2004年）》整理的行业工资比较，由此可见，自然垄断产业的工资水平均高于全国平均水平，甚至电信业的工资增长幅度也要高于其他行业。这说明引入竞争后的企业并没有从成本降低上下功夫，这与引入竞争的初衷是相违背的。图1行业工资比较注：邮电通信业2003年数据仅包括邮政业。1.2.3自然垄断产业的国有控股造成竞争与国有资产的保值增值目标难以统一。如果一个资产所有者垄断了某个产品或者服务市场，其必然是一家企业而不是多家，否则它不可能利润最大化——实现垄断利润。而如果要追求竞争，必须是不同所有者之间竞争。如果自然垄断产业的基础运营公司不是国有资产，公司盈利状况完全取决于自身的市场竞争能力，国家主要通过市场竞争和必要规制促进产业发展，行政性的产业治理方式没有必要、也不太可行。而运营公司资产一旦属于国家所有，国家既要考虑市场竞争的效率、又要考虑国有资产的保值增值，两者出现矛盾时，要么牺牲市场效率换取国有资产的保值增值，要么牺牲国有资产的保值增值换取竞争效率。但是，这两种情形都会给市场竞争带来问题。第一种情形，牺牲市场竞争效率，通过各种行政性的产业治理方式保证国有资产的保值增值，市场竞争让位于行政命令。第二种情形，任由无产权约束的恶性竞争发展，导致国有资产的流失，而合理的市场竞争并没有形成，社会资源并没有得到最优配置。1.2.4股权单一造成自然垄断企业经济性委托代理关系的弱化。受当前单一产权结构的影响，自然垄断产业的国有股东和国企经营者之间构成企业内部最直接的委托代理关系，国有企业经营者作为代理方，其人选由作为委托人的国有股东唯一确定，小股东在企业经营者的任用方面并不起作用。在中国当前的经济管理体制下，国有资产的管理职能由属于国务院持设机构的国资委来履行。如此一来，在国有企业产权所有者和经营者之间，实际上形成了两种委托代理关系，即行政性的委托代理关系和经济性的委托代理关系，前者建立在对企业经营者的政府官员定位上，追求的是经营者的所谓政绩；后者建立在对经营者企业家身份的定位上，重点追求经营者在企业的业绩表现。因此，国企经营者便在双重标准下接受考核，有时行政性的委托代理关系会表现得更加明显。事实上，国有企业的经营者要经常在企业家和政府官员之间进行角色转换，很难完全游离于政府以外而纯粹站在企业的角度考虑经营问题。[3]在这种情况下，对国企经营者的激励已非完全的企业自主行为，与经济学讲的“企业家要素的投入是为了获取经济收益”的假设是背道而驰的。在国有企业现有委托代理机制下，追求要素（我们在此首先将国企经营者视为企业家而非政府官员，并将其才能作为对企业的一种要素投入）收益的最大化并没有成为国企经营者的最终目的，至少在表面上看并非如此。在目前的产权结构下，激励企业家的主要因素是国家并不明朗的政治承诺，“不求有功，但求无过”恐怕是大多数国企经营者最真实的心理写照，使国企经营者不可避免地具有了政府官员的某种特征。但是，企业对经营者的素质要求和政府官员是相去甚远的，以考核政府官员的标准来衡量企业经营者的业绩，必然会对经营者的行为产生影响，也必然在企业的经营过程中掺杂过多政府性行为，于企业的发展是颇为不利的。对国企经营者考核标准的官员化，其实是对作为经济性委托代理关系的弱化，事实上造成对自然垄断产业国企经营者的约束软化。现有产权结构使企业经营者单纯地将做大规模、追求收入增长率作为经营业绩的主要表现，这与政府官员的政绩观是一脉相承的，而对企业的资产质量、盈利水平等疏于关注。二、自然垄断产业产权改革的必要性分析当前自然垄断产业的产权状况对市场竞争和规制机构的独立规制产生了深远影响，产权格局决定竞争制度，竞争制度决定规制机构设计。所以探索未来的改革之路，产权改革是关键，同时，其他制度变革的设计必须基于产权改革状况。研究表明：自然垄断行业的产权多元化有利于有效促进竞争。对中国而言，自然垄断产业的产权多元化改革已刻不容缓。2.1自然垄断产业的产权改革是中国加入WTO后的客观要求在“入世”协议中，中国已郑重承诺，在未来若干年内逐步放松电信等领域的经济规制，使外商参与竞争。加入WTO后，吸引外资进入自然垄断产业领域，将给中国自然垄断产业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在对外国资本放开市场的同时，更应该给与国内民营资本以平等的国民待遇。2.2产权多元化是引入竞争，增强企业活力的客观要求目前，中国自然垄断产业的产权垄断有两种情况：一是政府部门独家经营；二是国家独资经营。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断来引入竞争，但拆分后的企业仍然都是国有，所有制形式单一。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在东部沿海已经出现，如私人投资修建机场、外资进入通信设备制造业、合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。竞争的本质只能是不同资本所有者之间的较量，如果改革的结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍保持国有经济的独资经营，那么改革就成了为拆分而拆分，不仅难以解决国企的低效率问题，同时还损失了规模经济。因此，要加快民间资本的进入，以促进有效竞争，提高效率和竞争力。2.3自然垄断产业大规模的技术改造和提高是国际竞争力的客观要求自然垄断产业在开放市场的同时需要大规模的技术改造，以增强其国际竞争能力。财政危机导致的投资不足迫使政府向自然垄断产业的市场开放是国民经济开放的一个重要组成部分，正如张宇燕指出：中国政府放松价格规制的首要目的是缓解财政危机，而不是促进竞争与提高效率。[4]为此，利用国际国内资本市场筹资融资势在必行，这就不可避免地要向市场出售国有大公司的部分控制权，改变国有资本独资经营的传统结构。从提高国际竞争力的角度来看，未来自然垄断产业的市场发展不可能依靠单一的资本去运作，单一的资本结构无法与国际资本进行竞争，只有把国内的民营资本、其它的服务资本、设备制造商的资本、网络制造商以及服务商的资本有效地组合到产业运营当中，形成多元化的产权组合，才能具有对外部资本的有效接纳方式，破除行政性垄断，增强国际竞争力。对于竞争性与垄断性并存的电信、电力等产业，从国家利益出发，不可能一下子全部消除计划经济时期形成的特殊垄断，特别是那些带有国家主权色彩的垄断，要对这类垄断资源进行市场化改革，不可能采取简单的国有资本退出方式。中国自然垄断产业现在的分拆和重组都是行政化的，关键问题是要由行政性垄断转为市场化垄断。产权的多元化是以产业资本和金融资本的互动为前提的。产权的市场化要求其具有非流动性，产权的变动要足以牵动金融资本，否则就完成不了市场化的结构改革。[5]2.4缩短委托一代理机制链条，使所有者到位，完善企业法人治理结构的客观要求国有公司的经营权在公司管理层，公司经营好坏与管理层和工人的利益直接相关（程度依改革的进度而定）。从这一点看，进入市场竞争的国有公司与任何私人公司是类似的，都具有从事经营竞争的动力。但是，国有公司资产的所有者是政府，并且分散由若干不同的政府部门按照等级制原则控制，远离市场、难以及时了解市场千变万化的变化、决策要经过复杂的程序、并且政府工作人员与政府拥有资产的利害关系间接。一旦市场形势涉及资产的价值和安全，政府很难做出灵敏、快捷和合理反应。国有公司之间的竞争，就是公司只对经营活动负责、但公司资产的最后责任还在政府手里。这样的产权约束机制，不可避免地产生公司通过损害资产来提高短期经营业绩，并据此获取分配利益的行为倾向。在竞争主体产权同一性的前提下，如果产权主体资产监管不到位，同一市场上设立两家以上的企业进行竞争，就是非理性的，竞争主体产权的同一性，或者导致市场竞争无法形成（竞争缺乏），或者导致市场竞争非理性（竞争过度），这是因为产权主体同一与市场竞争不相容，产权主体缺位与理性竞争亦不相容。竞争不足和竞争过度都达不到通过市场竞争合理配置资源的效果。2.5规制的独立性与公正性要求自然垄断产业实施产权多元化单一的产权主体造成政府既是自然垄断产业的唯一股东，同时又充当竞争性市场的管理人。如此一来，政府作为股东和作为市场管理者的角色难免互相冲突。规制者身份重叠，难以中立地行使规制职能，平等地对待所有的市场参与者，他们就不可避免地用其掌握的行政权力维护本部门、本行业的利益，歧视新的市场进入者。同时，企业将千方百计要求政府提供