专题研究--事例

中国土地可持续利用的土地政策研究【论文题名】中国土地可持续利用的土地政策研究【论文作者】李贻学【专业名称】农业经济管理【导师姓名】马传栋【授予学位】博士【授予单位】山东农业大学【授予时间】20040524【分类号】F321.1F301.24【关键词】土地可持续利用土地政策【论文页数】152页【文摘语种】中文文摘【文摘】中国人口众多,人均土地很少,土地资源十分稀缺,人地矛盾尤为突出.目前,中国在土地开发利用方面存在着很多矛盾与问题,如土地的退化、水土流失的加剧、生态环境的破坏等等,不仅影响到土地资源本身的充分、合理与有效开发,而且影响到国民经济的健康发展与人民生活水平的提高.由于破坏了人类的资源支撑系统,在一定程度上也威胁到了中国后代人合理开发利用土地资源.土地利用是人地关系的核心,人地矛盾代表了人与环境之间的最大的利害冲突.土地政策在调节土地利用关系中起着重要的作用,可持续发展概念的提出,使人们重新审视人地矛盾,重新审视土地利用关系,重新审视调节土地利用关系的土地政策,因此土地可持续利用的土地政策被许多专家学者关注.从土地可持续利用的角度来制定、审查土地政策,探讨土地政策的有效性,已成为如今土地经济和土地制度领域研究的热点和重点问题.该论文属可持续发展经济学、土地经济学、系统论、政策科学、技术经济学、数学等学科的交叉研究领域.在深入分析中国土地资源可持续利用的现状和存在问题的基础上,综合运用以上理论,归纳了中国土地资源可持续利用的基本内涵,提出了中国土地可持续利用土地政策的基本范畴和理论框架;从土地产权、土地的价值、土地利用、区域土地利用四个方面剖析和论证了中国土地可持续利用的土地政策;提出了中国土地可持续利用土地政策的评价方法和理论体系,并进行了案例研究.主要内容和研究结果包括以下三个方面:(1)深入分析了中国土地资源可持续利用的现状以及存在的问题,归纳了中国土地资源可持续利用的基本内涵,提出了中国土地可持续利用土地政策的基本范畴和基本框架,中国土地可持续利用的土地政策分为土地产权政策、土地价值政策、土地利用政策和区域土地利用政策.(2)系统分析和论证了中国现阶段的土地可持续利用的土地政策(3)探讨了中国土地资源可持续利用土地政策评价.。。。。。。~CDDBN/Y601587/PDF/INDEX.HTM（查看全文）可持续发展观下的土地政策作者：冯瑞萍点击量：[56]2006-9-20可持续发展观下的土地政策冯瑞萍（中国政法大学民商经济法学院，北京100088）摘要：土地是人类赖以生存的基础，更是农民生存、繁衍的基础。农村土地政策在现行的中国土地法律体系中占有重要地位。中国是一个农业大国，依本文观点，可持续发展的土地政策必须落实到农村，才能实现根本意义上农村、农业、农民的可持续发展。本文以作者在宁夏中卫的所见所闻为基础，通过结合中国现行的土地政策的现状及所存在的问题，对其进行分析、研究，并对可持续发展土地政策在西部的制定、完善和实施中提出具体建议。关键词：可持续发展土地政策土地规划前言2005年9月23日至10月2日，我以绿色希望行动志愿者的身份走进了宁夏中卫。宁夏中卫市地处黄河中上游，凭借其地理优势，中卫盛产大米。宁夏五宝——红（枸杞）、黄（甘草）、蓝（贺兰石）、白（二毛皮）、黑（发菜）——中间，每一样都离不开土地。枸杞是经济作物，在退耕还林阶段，国家虽允许栽种经济作物，但主要是以生态作物为主；由于甘草在中药中起着重要作用，前几年兴起的甘草热食的农民在短期利益的引诱下，掘地掏根，严重的破坏了本就脆弱的西部地表结构；贺兰山是著名的旅游区，此处不做赘述；二毛皮是从一种叫石羊的羊羔身上剥取的，众所周知，西部大开发中，对环境保护事业的重视其中一点就体现在休牧和禁牧的规定上。这一规定对于那些以牧羊为生的农民来说，无疑是一个很大的打击；发菜是宁夏最著名的特产，同时发菜的大肆挖掘也是给宁夏生态环境造成最大危害的破坏活动。不可否认，宁夏中卫在经济、文化等事业中发展很快，但是，经济发展并不能说明环境保护事业的进步。在中卫，很少听人们论及环境污染对他们造成了多大的损害，但经常能听到环境恶劣，山区贫困的评论。事实上，这并不是中卫市一个地方存在的问题，而是普遍存在于广大西部地区和农村的真实写照。现在我国环境保护的大气候是“重环境污染治理，轻自然资源保护”，随着环保人士的认识加深，越来越多的人们开始关注保护自然、保护环境。在西部、中部的农村，荒漠化、水土流失比较严重，但是客观上其占地面积比较大，严重影响着全国农业生态化、现代化的发展。完善农村土地政策势在必行。一、中国土地现状及其开发利用中存在的主要问题关于土地，我国现行的《土地管理法》并没有给出明确的定义，根据实际生活的需要，环境科学对于土地作出了明确的规定，并作了分类。联合国粮农组织的《土地评价纲要》指出，土地包括影响土地用途潜力的自然资源，如气候、地貌、土壤、水文与植被，它包括过去和现在的人类活动成果。在环境科学上，有学者定义：“土地是具有一定地理空间，以土壤为基础，与气候、地形地貌、水文、水文地质条件、表生地球化学因素、自然生物群落，以及它们之间相互作用所构成的自然综合体”。与土地相关的概念是土地资源，土地资源是指在一定技术条件下和一定时间内可以为人类利用的土地。人类在利用土地资源的过程中也包括了改造，所以土地资源既包含了资源的自然属性又包含了人类利用改造的经济属性，经常被称之为“历史的自然经济综合体”。在某些情况下，可以将土地和土地资源同等看待，但后者更多地考虑经济活动和人类生存发展的范畴；前者更侧重于客观实际的反映。据1999年国土资源部、国家统计局和全国农业普查办公室调查统计结果我国现有耕地面积1.3亿平方千米，林地2.28亿平方千米，草地2.66平方千米（此数据仅供参考，各部门发表的数据有所出入）。耕地集中分布在东部的东北平原，华北平原，长江中下游及四川盆地和华南地区，而草地则主要分布在西北部，林地集中分布在西南及东北地区。现阶段，我国土地的特点主要有：虽然绝对数量多，但人均占有少；土地分布不均匀，生产力的地域差异很大；土地资源质量较其他国家、地区较差；土地生产力主要集中在耕地上；后备土地耕地资源严重不足。与此同时，我国现阶段在土地的开发利用过程中存在着很大问题。(1)盲目扩大耕地面积不仅未能实现预期提高生产、生活水平目的，反而却造成了大面积的森林、草地毁坏和水土流失，盲目的围湖造田使原有生态系统遭到了极大的破坏，导致水害频繁。多年的滥垦过牧，直接导致草场沙化严重，出现“白沙岗”、“光石山”等触目惊心的地方。(2)非农业用地迅速扩大。(3)土地污染严重。近年来污水灌溉广为提倡，但是这虽然解决了农业用水不足的问题，同时也将大量的污染物质带入农田，可能会造成长期的环境污染。因此，保护农用地，迫在眉睫，是加强生态建设的重要任务之一。针对这些现存的问题，仅有惊讶和叹息是不行的，我们必须落脚于实践，从分析具体情况制定土地利用政策开始，以科学贯彻为手段，最终实现农业、农村、农民的可持续发展。二、土地政策基本范畴及存在必要性土地政策是国家有关部门根据具体土地利用、开发情况，针对这一过程中出现的问题和即将出现的问题而作出的为实现稳定发展、科学发展目标的政治决策和对策。众所周知，政策不同于法律，政策是指在一定历史时期基于社会政治经济的发展而作出的政治决策和对策。可以分为国家政策和党的政策。土地政策属于国家政策范畴。政策可以指导立法，执法和司法，同时当某方面缺乏法律调整时，政策可以充分发挥其灵活的特点，对所发生的问题加以调整。我国现阶段的土地政策离不开土地开发利用实践，而土地的开发利用又离不开土地效用。有学者研究，在对农村广大农民进行法律意识调查，大多数农民认为法律与政策在农村没有大区别，之所以占大多数的农民没有分别的看待法律与政策，表层与直接原因有两种：一是现行的法律与政策在规范特征上存在着某些界限不清之处。一般说来，法律比较明确，具体，具有严密的规范逻辑结构，反复适用性大，尤其是制裁或奖励后果明显，并由一定的国家机关制定和适用、执行；而政策则比较原则、抽象，规范逻辑结构不那么严密，变动较快、缺少明确的制裁或奖励规定，制定和执行的主体范围较广。在实际中，有的法律特别是过去的一些法律，并没有严格遵循上述要求，只有原则性的几条，说他们是政策也无妨。二是农民缺乏必要的基本知识，即使是对许多有明显区别的法律与政策，也混为一谈，认为反正是上边发下来的红头文件，叫什么无所谓。长期以来，政策在农村中起着举足轻重的作用。农民已形成了强烈的政策意识。相比之下，法律对农村改革的介入要浅得多，因为法律在农民中的印象要淡一些，这反过来又加强了农民的政策意识。农民对法律与政策关系认识不清的现象，仍将在较长的一段时间内存在。……就目前我国的实际来看，法律还不具备大规模介入农民的成熟条件，因为农村的经济社会关系，正处在新的变动之中，就限制了具有较强稳定性的法律的作用范围，政策以其独特的灵活性，强适应性仍将在许多方面发挥从宏观到微观的作用，由此也可能出现法律与政策在各方面相互交触的情形，形成所谓的政策法现象，即政策像法律一样被广泛运用，这些都会影响到农民关于法律与政策的一般看法乃至作用评价。土地政策是农村政策的重要组成部分，要实现农村的可持续发展，必须侧重于对农村土地，主要是耕地的保护，论及土地保护，在广义上来讲，既包括农村生态系统的保护，农业生境的改善，又包括对现有土地合理开发利用，规划建设用地与耕地比例，不能盲目扩大建设用地的面积。“土地是财富之母”，保护土地是要农、林、牧、副、渔用地统一规划，而不是单纯的针对原始农业用地的保护。从狭义上来讲，可持续发展的农村土地政策仅指针对保护耕地所做出的政策。本文是以广义上的土地保护出发的。地处黄河中上游，长江中上游的农业发展主要依靠漫灌。这种灌溉方式既不经济也不利于生态环境的保护，针对这种情况，我国目前还没有比较完善的法律法规体系，结合政策的特点和我国现阶段的农村法律意识情况，在我国现阶段，完善土地政策较之与加强农村土地立法更具有可行性。三、我国现行土地政策及其存在的问题当人们面对环境问题层出不穷和能源危机出现时，1987年4月，世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，正式地提出了可持续发展的战略和理论开始关心经济发展和环境保护的关系。可持续发展是一种新的价值观和发展观，可持续发展是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁。有学者认为可持续发展是一个过程而不是一种状态。这种观点具有一定的合理性。实现可持续发展不是一蹴而就的事业，而是在当代人和后代人、城市和农村的共同努力下才可能实现的。土地可持续利用，要求土地资源配置在数量上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间上具有全局性，从而实现自然持续性、经济持续性和社会持续性的统一。落实到农村，就是要发展农业与保护环境并重。保护环境其中包括保护土地。保护土地包含多方面内容，有土地利用、土地规划、土地资源的调查和分析、土地复垦等内容。其中“土地可持续利用的含义是指在土地利用时土地不能对后代的持续利用构成危害，换句话说，土地的利用既要满足当代人的需要，又不要影响人类今后的长久需要，土地可持续利用包含两层含义：一是土地资源本身的高效持续利用；二是土地资源与社会其他资源相配合共同支撑经济、社会持久发展”。西部地区在建设工业，开发能源、发展农业、促进旅游、兴修水利、以及引进人才、技术、资金等过程中，没有良好的生态环境作基础，就难以实现西部地区的可持续发展。前面已经提到本文所论及的土地政策从广义上出发。因此现在所论及的土地政策包括防沙治沙，退耕还林、还草，保护耕地，土地复垦，农村生态补偿等各方面的政策。20世纪70年代，针对土地经营国家颁布了家庭联产承包经营的土地政策；1998年国务院发布《全国生态建设规则》