世界各国土地所有权及所有制方面存在的问题及新趋势基于多学科角度的分析

天则经济研究所416次学术报告会：世界各国土地所有权及所有制方面存在的问题及新趋势——基于多学科角度的分析主持人：冯兴元主讲人：吉姆•瑞岱尔（JimRiddel）评论人：何广文、时红秀、曾寅初、李人庆、宓小雄冯兴元：今天是天则所第416次双周学术论坛，我们有幸邀请到吉姆•瑞岱尔教授给大家做关于“世界各国土地所有权及所有制方面存在的问题及新趋势”方面的报告，他是美国威斯康辛大学的教授，也是前联合国粮农组织土地保有服务部负责人。今天请到他来作报告是很难得的。他的研究有两个视角，一个是人类学的视角，一个是经济学的视角。有请瑞岱尔教授。吉姆•瑞岱尔：私有财产对发达国家构建其社会、政治尤其是经济基础所起到的多层面作用，直到2000年才随着赫尔南多·德·索托（HernandodeSoto）所著《资本的秘密》一书的发表，而被人们广为关注。在这部影响深远的著作中，德·索托认为，虽然在共同体中也承认有财产所有权，但它对经济的发展并没有多大意义，除非它被放置在更大的经济体进行交易。世界经合组织（OECD）中的国家都是发达国家，你可以看到这些国家中从产权保护和合约执行这几方面做得都是非常好的。同时，那些世界上最落后的国家几乎做的为零。所以，从这个角度来看，发展问题就是怎么样在落后国家建立起一个完善的产权制度的过程。从产权制度来分析发展问题是一个全新的视角，以前的视角强调从宏观经济方面来看发展问题。富国和落后国家的产权对比是一个很简单的对比。我们要做一个更复杂的观察，强调制度是从一个国家的文化和社会制度中内生出来的。德·索托对产权的阐述可以上溯到亚当·斯密的理论。从亚当·斯密开始，各个大学都讲过了关于产权的理论。从历史上看，这些关于产权的讨论主要是从过去几百年的北欧开始的。随着欧洲历史的发展，产权制度面临着改革的必要性。因为从历史上讲，土地属于贵族阶层或教会拥有，但是工业革命以后，很多平民也有了致富的机会。已有的产权制度使这些新贵阶层没有方法可以得到土地的产权。从欧洲的经验来看，产权和公民的自由等权利联系在一起，比如具有一定资产的人才可以在公民选举中投票，这就使欧洲的政治哲学传统很强调产权的作用。但是看世界其他地方的发展就可以发现，它们没有经历过像北欧的这样一个过程。所以，产权对于公民权的作用就没有像欧洲那样体现得那么直接。过去二十多年的讨论产生了一种误区，就是只有一种关于产权的理论，但是这显然是不对的。从我自己的经验看，我对产权制度，尤其是农地和自然资源的产权制度最感兴趣。主要有几个问题：谁能拥有产权？拥有多长时间？他用产权来做什么？强调一点，产权制度和社会演进的特点是分离不开的。去年诺贝尔奖给了美国经济学家奥斯特罗姆，她的主要贡献就在研究公共品的管理上。过去有一种理论说要建立完全的个人产权，但是对公共品来讲，建立完全的个人产权是不可能的，也是不可行的。全世界各地的研究都在努力寻找一种制度的安排，使农业成为一种有活力、且大家都愿意做的职业。因为在世界各个地方，农业都不是一个令人向往的职业，所以要找到一种方式使农业部门成为一个大家都向往的职业选择，重要的是建立一种灵活的机制。研究和政策制定有个排序过程，这样做的目的是使农村新的空间用途可行。一个世界银行的朋友告诉我，有将近100亿美元的投资都在和产权相关的项目上，但这些项目都不是很成功。这带来了一个问题，这些项目本来是想帮助贫困的农民的，但现在看来，它们没有解决任何人的问题。今年我和世界银行在菲律宾合作一个项目，我们发现，在菲律宾限制农业的一个主要约束就是没有一个明细说谁拥有哪块土地，这样的一个问题就是农民没法用自己手里的土地去银行贷款，而用这个贷款进行生产活动，使他最终脱离贫困。十年前，世界银行向菲律宾提供了一笔贷款，让他们建立一个清晰的农地产权登记制度。世界银行总结了一下全世界的情况，认为澳大利亚在农地登记方面做得最好。对于菲律宾来说，如果要使菲律宾从一个贫困国家变成一个发达国家，关键就在于引入一个像澳大利亚一样发达的产权登记制度，但是这个并没有实现。开始预期这个项目一旦实施，会有几十万的菲律宾贫苦农民会去办公室登记他们的产权。但十年之后，只有三千人去办公室登记他们的产权。这就带来了一个问题，我们在解决谁的问题？刚刚提到的例子就是这样，我们并没有帮助到穷人，所以就等于说是学者自己在发明问题，然后自己解决问题。很显然，在菲律宾，这些农民生产上的约束并不是学者所认为的产权上的约束，而同时学者提出的理论可能是世界上最好的理论，但这些理论并不能适合于世界上所有的情况。从理论上看，有了私人产权后会带来产权交易市场的出现，而产权交易市场会使资源从无效率分配状态转变为有效率状态，就是资源会从生产无效率的农民手中转到生产效率最高的农民手中。这和经济学教科书上面教的一样，就是有了产权之后就会有市场，市场自动带来提高效率的交易。这就带来一个问题，像菲律宾或中国这种地方，我们真的希望会出现一个活跃的产权交易市场吗？所以，其实我们想要的不是产权制度本身，我们想要的是和当地经济、社会、环境相吻合的，同时是一个稳定高产的农业部门，这才是我们的目标。我认为，对于绝大多数贫困农民来说，他们希望的是生产力和生活水平的提高，而不仅仅是一个明晰的产权制度。过去对制度的投资并没有促进农村非制度安排，反而增强了。在南美看过一张禁止土地买卖的招贴画，招贴画是当地人制作的，禁止外来人对当地进行矿产或经济作物的投资，他们简单地希望土地留在自己手里，而不是给外面的人。为什么我们要创造土地权利？有三个原因：交易，交易，交易。交易使农村研究领域和工业领域进行交流，得到新的作物品种和生产可能性。通过交易我们知道谁拥有资产，从而进一步去谈谁可以进行新技术的使用。当产权一旦清晰了，我们知道了谁和谁可以交易之后，就可以使农村居民中希望得到城市生活便利的人可以通过把他的农地卖掉和来到城市来做一个交换，所以不是一个单纯地农民被捆绑在土地上，他们有选择自己生活方式的权利。菲律宾的项目和世界上很多其他项目一样，已有的产权确认的措施的后果可能是农民手里有一个证件，证件上面写着他有哪些土地，但是这些土地没有随后的交易的话，农民就会把产权证随便扔到其他地方。所以说，其实这些措施没有什么用处。在不发达国家，虽然产权明晰了，谁拥有哪块土地明晰了，但是没有交易系统的话，就是无用的。反过来看，在OECD国家不仅有产权登记，还有产权交易系统。产权登记以后，就能使想进行资产购买的人可以查到可以从哪些人手里买到资产。而菲律宾产权登记的文件则成了无用的档案文件，没有人去用它。在OECD国家，很多行业都需要产权交易系统。银行在发放贷款的时候可能会需要这些信息；在保险业、规划和地方政府；还有发明了新农业技术的单位，他们可以很方便地找到有谁可能对他们的新技术产生兴趣。在一些不发达国家，如菲律宾，就缺少这种第三方的交易系统，那么已有的产权登记信息就是无用的。产权明晰不是一个很简单的过程。很多人认为通过政府产权就能明晰了。一个很简单的例子是，当我发现车丢了的时候，我不能每次都去找警察，所以就要有一个整套的配套制度框架，才能保证产权的安全。产权制度要和当地已有的习惯相容，以避免如果我要实施一种法律会给我带来很多麻烦的情况。穷国在学习制度中遇到困难，因为穷国只是模仿在当地土壤中内生出来的一种制度，而这个在当地文化中内生的制度可能和穷国的文化不是很相容，这样简单的引进的话可能会带来一些问题。当问如何在穷国引进这样一种制度的时候，我们首先要考察当地政府的执政能力，考察执政能力之后才能决定引进什么制度是可行的。从我在联合国的工作经验来看，我去过世界上很多国家，这些不同的国家虽然法律、政治制度等有许多不一样的地方，但是这些国家都有很好文字上的环境法律。但是这些环境法律的执行程度是不一样的，一些国家执行得比较好，一些国家执行得很糟糕。上面的图显示了一个农村的土地分配状况，从这个图可以看出，土地被分成很多很杂乱的小单元。这种分配方案可能是为了满足以前的状况而形成的而，现在的情况是很多年轻人都外出了，不愿意再从事农业工作了。所以就带来一个问题，需要对已有的土地就行重新规划，进行土地整合。这是我在FAO工作的时候遇到的一个例子，以前，这个村庄由于继承或婚姻等历史原因使土地很分散，现在村庄里的很多年轻人都离开了，不再从事农业工作了，FAO就把整个村庄的人聚集在一起讨论一下大家希望这个村庄变成什么样子，了解一下农民真正想用土地做什么，而不是像刚刚菲律宾那个项目先把这个归谁所有了。那最后的结果就可能是上面的图所示的，是很分散的状态。可以让村民来讨论一下土地怎么进行管理和分配，最符合他们的愿望，然后再进一步做产权的明晰。按照世界银行的工作方式，可能把像上图所示的每一小块土地都进行测量，然后发产权证，这是很琐碎、很复杂的工作。而更符合农民愿望的工作是先了解一下他们本身的观点，看看他们怎么有效地利用土地，在这个前提之下进行土地确认工作。在很多地方只有男性才能拥有农地，这就带来一个问题，如何才能使这种制度的有益之处平均地分给社会上的每一个成员？登记一个房子归谁所有，按照制度，只登记给这家男主人，这样带来一个问题，可能这家的女性成员或小孩对此很反感，因为这个制度剥夺了他们拥有产权的权力，进而带来了他们的不合作态度。曾经有一个设想，就是在蒙古建立完善的私人产权制度，但后来发现这是不可行的。因为这个制度建立之后可能使很多人在不同季节要迁徙上百公里的距离。而以前可能有一片土地是公有的，每个人都可以使用，只是在具体的时候，比如冬季，大家都会把羊群牵到这片土地，这样就避免了在完全资产情况下，跨季的时候大家要迁徙很远距离的这种情况。在蒙古这种情况下，可能是由一个家族拥有一个春季的时候使用这个牧场，可能是和当地的传统是相容的。而如果把牧场完全划成私人的，可能是当地的传统所接受不了的。产权明晰之后可以很清楚地看出谁可以交易，有些交易是农民导向的，有些交易是专家导向的，还有一种市场导向的交易。市场导向新投资的重要性就是市场决定了哪种产品受欢迎，哪种产品不受欢迎；同时，专家了解农业生产中的新技术、新农药、新杀虫剂；最重要的是，这些工作本身可能是由农民自己来做。所以，这可能是一个三方结合的过程。在产权的概念中，产权的实际执行是很重要的。一方面是有纸面上产权的定义，更重要的一方面是产权可以被执行到什么程度。在谈到对资产拥有的时候，不可能有完全拥有的情况。不可能一个东西是你完全所有的，你所拥有的可能只是一个资产局部的使用权利，或者受限制的权利。按照经济学教科书的定义讲，如果你拥有一块土地的话，从土地到天的所有空间你都所有，而且在这个空间里你想做什么都可以，但是这种定义在现实中肯定是行不通的。虽然我有这块土地的产权，但是电力公司、自来水公司、天然气公司的一些设施会经过我的土地，从这个方面讲，他们也使用了我的土地。一个完整的产权是可以分解的。如果我拥有一块土地的话，我就可以把这块土地底下蕴含的矿产资源卖给其他人。类似地，我可以把我这块土地上太阳能、风能所转化的电能也卖给别人。所以，产权是可以分解的，而且分解的每一个分产权也是可以交易的。不但可以按照种类分解，还可以按照时间分解，比如我可以把我的房子按几个月的时间租给别人。所以说，产权可以跨区分解，而且具体到每一期都是可以交易的。产权不是一个简单的产权，比如在OECD国家的产权制度可以演化成产权束的观念。IBM为了在全球开展云计算，需要在世界上每个地方租很大的仓库来储存服务器，在这种情况下IBM不需要买这些房子，它只需要租这些房子就可以了。英国绝大多数农业生产都是在租用的土地上进行的。不带有租赁的市场，租约还可以再出租，比如原有的租约是12个月，一个人在使用了6个月之后可以把剩下的6个月的合约再出租出去。产权理论最优革命性的在于把产权分解为局部维度，而不是产权本身。现在城市中的公寓房，公寓房不可能自己占一块土地。一个十几层的高楼，每一层的公寓房，不是像原来一样直接在土地上的，就等于说是一个个水泥盒子在空间中搭建出来的，公寓房所以水泥盒子不可能自己在空中悬浮存在，都需要依赖其他盒子而存在，所以这就带