中国农村基层民主政治与社会发展

Feb.2005,Volume2,No.2(SerialNo.3)JournalofUS-ChinaPublicAdministration,ISSN1548-6591,USA10中国农村基层民主政治与社会发展——对天津市武清区推行村民代表会议制度的个案分析中共天津市纪律检查委员会李文娟*天津大学管理学院陈通**摘要：改革开放后，国家改变了农村社会的管理体制，实行村民自治，发展村级民主。在新的体制生成过程中，产生了诸多的社会矛盾和问题。这些矛盾和问题既是新体制生成的阻力，也可成为发展基层民主的巨大动因；能否解决好这些矛盾和问题将对农村全面发展产生重要影响。本文从天津市武清区推行村民代表会议制度的实践分析入手，论述了实行基层民主是农村社会的全面发展的基础性工程，能够保证社会稳定，加强政治文明建设，促进经济发展。村民代表会议制度是完善村民自治、推进农村基层民主进一步深化的有效途径。中国农村基层的民主政治实践需要各级政府大力推动。关键词：民主政治；社会发展；村民自治；村民代表会议制度；政治文明一、改革开放以来武清区推进基层民主的概况天津市武清区，地处京津走廊，背靠首都，面临天津港，毗连三市（北京、天津、廊坊），可谓“京畿肘腋，达八州之冲”，是国务院批准的沿海开放县。改革开放以来，武清经济建设和各项事业取得长足发展。1991年，武清被列入全国100个农业大县，名列第61位；1992年，武清名列全国农村综合实力百强县第.21位；1993年，武清被评为中国明星县，排名第21位。2000年，经国务院批准撤县设区。十六大以后，武清区提出的发展目标是：全力打造京津地区最具竞争实力的地区。（一）农村社会管理体制的转变十一届三中全会以后，武清区同全国其它地区一样，实行了以包产到户为核心的农村经济体制改革。1982年《宪法》修正案明确提出，农村设立乡级政权，村民委员会是群众性自治组织，宣告了人民公社体制的终结。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）（以下简称村组法）颁布，1998年村组法修正案颁布实施。武清区也改变了人民公社的管理体制,设立乡镇政府，在各村成立村民委员会，乡政村治的管理体制也逐渐确立，建国以来“命令—服从”型的管理方式为新的“乡政村治”格局所取代。随着村民自治的实施与推进，武清区政府对农村社会从单一的行政管理转变为行政管理和服务。管理体制的改变彻底更新了农村社会的运行方式和农民的生产生活方式，农村社会从封闭转向开放，信息广泛流通，农民开始自由地流动，农村社会生活复杂化，农民开始全面参与社会生活。由于政治与经济的互动关系，在经济发展到一定程度后，农民的政治权利意识增强，对民主政治有强烈要求，在武清区的社会发展中，这一规律得到体现。（二）管理体制转变过程中出现的主要问题旧的管理体制打破后，新的有效的治理机制的并没有马上建立健全。*李文娟(1967-)，女，天津人，中共天津市纪律检查委员会副处级调研员，《经纬线》杂志编辑、记者，主要从事农村基层民主、中国反腐败体系建设方面的研究；通讯地址：天津市和平区泰安道7号，邮编：300042，E-mail:[e-mail].**陈通（1956-），男，广东新会人，天津大学管理学院教授，公共管理研究所所长，主要从事公共政策分析方面的研究；通讯地址：天津市卫津路92号天津大学管理学院公共管理研究所，邮编：300072。中国农村基层民主政治与社会发展——对天津市武清区推行村民代表会议制度的个案分析11武清区的人民公社管理体制解体后，过去公社对大队、大队对生产小队、生产小队对农户的管理体制，被乡镇党委、政府和村党支部、村委会直接对一家一户的管理模式所取代。这种变化导致乡镇工作量增大，有时为收一家的提留统筹款，就得跑好几趟。有不少地方开展计划生育和征粮征款工作时，不得不搞大兵团作战，搞突击性收缴，甚至动用警力。由于村级组织失去了对生产资料的直接控制（由直接掌握分配大权，变成手心朝上向农民征粮征款），资源征集能力和社会控制能力普遍弱化。管理体制的变化要求工作思路和方法要做出相应的改变。但很显然，乡村干部并未能很快适应这种变化。有的村干部做事不民主，村里的事个人专断，甚至打骂群众，造成党群、干群关系紧张甚至对立。村干部在行使公共权力时缺乏有效的监督制约，有的村财务管理混乱，村干部挥霍集体财产，以权谋私，侵犯群众利益，曾有各别村干部两年内光饭费就花了7万。同时，由于农村社会基本上仍属于传统的农业社会，一旦没有有效的村级管理，恶势力就会乘虚而入，在个别村级管理松散的村落，有黑恶势力孳生的苗头。二十世纪八十年代末、九十年代初，武清虽然经济发展较快，但上述问题严重威胁到基层政权的基础，影响农村社会的稳定和经济发展，从而影响了武清区农村社会的全面发展。（三）武清区推行基层民主政治的基本情况天津市武清区结合社会经济发展情况，根据国家实行村民自治、发展基层民主的政策方向,对上述问题做了深入调研和客观评估,逐步认识到,大力推进民主与法制建设是推动农村社会发展的基础性、关键性环节。在推行基层民主政治建设的实践中，武清区经历这样几个阶段：第一阶段是1988年试行《村民委员会组织法》后，武清区普遍建立了经民主选举产生的村民委员会。但历史的惰性对制度的变迁有着巨大的影响。村委会一经选举产生，就有可能成为凌驾于村民之上的权威力量，成为只对乡镇政府负责的旧式村干部。过去“干部说了算，群众照着办”的情况没有从根本上改变，改革开放以来积累的社会矛盾也未得到根本缓解。1989年武清区在很多乡镇推行了“两个议事会”1的做法，村干部听取两个议事会对村务的意见。随着形势的发展，又探索实行了“两公开一监督”2。第二阶段是随着形势的发展，1997年、1998年按照中央和天津市的要求，在全区全面推行“村务公开、民主管理”，以明白纸、公开栏等形式为主。第三个阶段是1998年新村组法颁布后，武清区总结实践中的经验，根据村组法关于村民代表会议的条款，开始探索在全区推行村民代表会议制度。这项工作连续三年作为全区的重点工程。目前，全区共有741个行政村，除去15个按规定可不实行村民代表会议制度的村3，其余726个村中已有713个村实行了村民代表会议制度，基本全面推广。武清区村民代表会议制度的核心内容如下：村民代表会议是村民会议的特殊实现形式。村民代表会议由村民代表、村党支部委员和村委员会委员、在本村的乡镇以上各级人大代表和政协委员组成。村民代表由享有选举权的村民按村民小组或居住区域划分若干选区，民主选举或推荐产生。村民代表会议由村民会议授权，具有十项职权。会议由村委会召集，一般每半年召开一次。有三分之一以上村民代表提议，可临时决定召开。村民代表会议设立村务监督小组和民主理财小组，由村民代表从非党支部和非村委会成员的村民代表中选举产生。村务监督小组负责对村务是否公开、村民代表会议各项决议是否执行等情况实施监督。民主理财小组负责对村财务收支和管理工作情况实施监督，每月对本村当月的所有财务原始凭证逐一审核，由理财小组组长签字，加盖民主理财小组专用章。凡不经民主理财小组审核的票据不准下账，乡镇经管站不予审批。在审核中如发现违反规定的开支，不予签字，费用由有关人员自己负担。武清区进行的这些基层民主政治实践极大地调动了农民当家作主搞发展的积极性，在促进农村改革、发展、稳定方面发挥了重要作用。1党员代表议事会和群众代表议事会。2公开办事程序、公开办事结果、接受群众监督。3指总人口在200人以下的村。中国农村基层民主政治与社会发展——对天津市武清区推行村民代表会议制度的个案分析12十几年的实践证明，村民代表会议制度是完善村民自治、加强基层民主的有效载体。二、对武清区实行村民代表会议制度的分析（一）村民代表会议制度是代议制民主在中国农村的实践按照村组法的规定，村民委员会由所有有选举权的村民选举产生，村民委员会对村民会议负责并报告工作。因此，村民会议应当是在村内重大事务决策及管理上具有最高权威的组织。但武清区有的村三五年都没有召开过村民大会。因为村民会议应当由本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者由本村三分之二以上的户代表参加才有效。但是随着农民从业多元化，召集有效的村民会议很困难，这直接影响了农民参政议政和自治目标的实现。从生产方式上看，武清区大部分农民仍处于传统的分散生产状态，组织化程度较低。农民的民主意识和素质参差不齐，大部分农民缺乏民主训练。而其中的乡村知识分子、致富能人、退伍军人等人群有强烈的民主意识，要求通过一定的方式和途径参与村务管理。因此，一种间接民主性质的代议制民主方式——村民代表会议制度就应运而生。在复杂庞大的现代社会，以公民亲自参与决策为标志的直接民主，往往导致效率低下、成本高昂和权威贬值，间接的代议制民主才是现实政治的必然选择。武清区推行的村民代表会议制度没有完全抛开村民会议这一直接民主形式。《武清区村民代表会议示范章程》规定，村民代表会议需经村民会议决定方可设立，其职权由村民会议授权，村民代表会议对村民会议负责并报告工作。村民代表会议是以间接民主的形式对村民会议这一直接民主的补充。（二）社会环境和历史背景深刻地影响着制度的有效性现实中，制度的实际绩效受到社会背景的制约。武清的基层民主政治建设的实践，也不可避免受到中国社会环境、历史背景、传统文化的影响。比如，我们发现，二十多年的权威管理方式使很多村民对村干部在心理上仍处于一种被统治心态，在行使民主权利时，这种心理积淀会影响村民的行为方式。因此，制度变迁的节奏是非常缓慢的。就制度建构而言，是以10年为一个计量单位的。4武清区从村组法颁布试行至村民自治体制初步确立，民主政治实践初见成效，其间经过了十余年的时间，道路虽然崎岖坎坷，但在政府的不断推动下，一直在向前发展。（三）村民代表会议制度能够发挥作用的关键因素推选方式是否民主，村民代表是否具有民主素质和能力，是村民代表会议制度能否发挥作用的关键。武清区对村民代表的选举做了严格的制度规定。实践表明，凡是在选举过程中民主含量较高的村民代表，往往有威望、能力强，能真正代表村民利益。这样的村民代表会议更能在民主管理、民主决策、民主监督中发挥作用。而在一些村庄，由于乡村干部在选举操作上有意无意地打折扣，村民代表往往是村干部的亲信，很难发挥村民代表的作用。村级民主的内容主要是民主选举、民主管理、民主决策、民主监督，其中民主选举是关键。不能实现真正的民主选举就不可能有民主管理、民主决策和民主监督。（四）农民能够很好地行使民主权利有一种观点，认为在中国农村不宜推行民主，理由是中国农民的文化程度低，缺乏政治知识。一些乡村干部持这种观点，其原因很明了，就是实行民主无形中大大压缩了他们的权力空间，对他们行使乡村公共权力形成诸多的制约，侵犯了他们的既得利益；另一类人持此观点则是来自城里人、知识分子的傲慢和偏见。在与武清区村民代表的接触中，很多村民代表出口成章，能把国家关于基层民主政治的政策讲出来。在村民代表会议对村政事务讨论、决策时，农民非常清楚自己追求的利益是什么。绝大多数农民对民主很4罗伯特·D·帕特南：使民主运转起来，江西人民出版社，2001：6。中国农村基层民主政治与社会发展——对天津市武清区推行村民代表会议制度的个案分析13有热情，在行使民主权利时表现得非常有智能。从技术上讲实现民主权利并不十分复杂，只要一个人具有清醒的头脑与分辨好坏的判断能力，就能够正确地行使民主权利。我们不能忘记，1944年，在冀东迁西地区就进行了一次伟大的基层民主实践——村政委员会选举。在当时农民受教育程度普遍极低的情况下，农民的参与热情极高，出现了投豆粒选举的精彩场面。武清区的实践证明，民主制度本身并不需要参与者具有很高的文化素质，中国农民的民主能力并不差，能够很好地行使民主权利。只要政策和制度设计合理，政府为实现村级民主营造出一个良好的环境，农民的民主素质并不构成实现基层民主的障碍。（五）村民与村民代表、村委会之间存在着委托—代理关系从武清区村民代表会议制度的实践看，在村民——村民代表和村民——村委会之间，是经选举产生的委托—代理关系。因此也会产生道德风险、内部