农村公共产品供给问题研究

湖南商学院毕业论文第1页共14页农村公共产品供给问题研究绪论选题的背景与目的进入21世纪以来，粗犷式的经济发展模式给中国经济带来了极大的增长，但是其带来的问题也越来越严重。虽然国家对“三农”问题非常重视，但农村公共产产品有效供给不足的现状依旧显著，严重阻碍了城乡经济的协调发展。因此，统筹城乡公共产品供给，将过去的城市偏好转变成城市与农村并重，再实现公共产品供给重心由城市向农村倾斜，改革和完善农村公共产品的供给制度，优化城乡资源配置，为“三农”问题的解决打好良好基础。国内研究现状公共产品与私人产品是相对应的，大部分学者认为公共产品即是由公共部门提供的用来满足公共需要的具有非排他性和非竞争性的商品与服务。从广义上讲，凡是与公共利益及行为有关的商品和服务都是公共产品，但本文强调的是与农村密切相关的农村义务教育、水利、交通、医疗卫生和社会保障等基础性公共产品。本文对公共产品供给问题的研究，主要围绕公共产品供给机制进行，这一流程主要分为“决策—筹资—生产—使用”。第一、农村公共产品供给决策机制的研究。徐鲲、肖干（2010）[1]曾在其合作的一文中指出农村现行的“自上而下”的供给决策机制不能使农民对公共产品的真实需求正确的表达出来，导致农村公共产品供给效率低下。农村公共产品供需不均衡以及供给结构的失衡主要是由行政命令推动的公共产品供给决策机制导致的。一些官员为了政绩，不从农村实际情况出发，大搞“面子工程”，对农村的投资多用于见效快、周期短、易出成绩的公共项目，而对于那些见效慢、周期长、具有战略意义的公共项目投入甚少。高树兰（2008）[2]也指出，政府与农民之间存在严重的信息不对称，政府供给与农民真实需求存在偏差，导致农村公共产品供给结果失衡。林涛、胡豹（2007）[3]指出，对农村现行公共产品供给决策机制的改革势在必行，拓宽农民需求表达渠道，建立农村公共产品需求的民主表达机制，鼓励农民主动表达自己的需求偏好，政府与农民共同决策公共产品供给，以提高农村公共产品供给效率。吴孔凡（2007）[4]也指出，要实现农村公共产品的最优供给，需要科学并有效率的供给决策机制，应建立顺畅的农民需求偏好表达机制，在农村积极推行“一事一议”的民主议事制度，让农民的民主权利在公共产品供给决策中得到充分发挥，使农村公共产品供需达到有效衔接和有机统一。第二、农村公共产品供给筹资机制研究。肖鹏（2007）[5]认为，在统筹城乡发湖南商学院毕业论文第2页共14页展和构建谐社会进程中，政府的主导地位无法替代，但同时政府应该充分利用政府职能，通过财政资金支持、税收政策激励、法律法规完善等手段来合理配置社会资源，以达到公共产品供给最优化。林鹏生（2008）[6]也指出，农村公共产品的供给主体应该是政府，但并不意味着只有政府才是供给主体，农民和其他社会成员同样能够参与供给。总之，在我国农村公共产品供给的筹资过程中，国家财政投入相当有限，各级政府应当积极发展资金来源渠道，合理利用私人和企业，通过一系列财政、税收、金融等优惠政策来引导私人资本介入农村公共产品的供给当中来。第三、农村公共产品供给生产机制研究。陶学荣、史玲（2005）[7]分析指出，即使假设政府是贤人政府，地方政府也远比中央政府更了解当地居民对公共产品的需求与偏好。让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给辖区居民，总是要比由中央政府向全体居民提供任何特定的并相同的产出量有效得多。但是，这样造成了政府行政性垄断，在政府集供给权、生产权、管理权于一身的时候，会导致低效率的供给和价格的歪曲，极大浪费资源。那么，贾康、孙洁（2006）[8]指出，公共产品的主要安排者应该是政府而不应是私人部门，但政府并非一定要成为所有公共产品的生产者，应当适当选择从一些公共产品的生产中退出。夏锋（2007）[9]也认为，政府不能以市场化的名义来推卸应该作为公共产品供给主体的责任，但同时也应积极构建多主体参与的多元化的公共产品供给生产模式。第四、农村公共产品供给使用机制研究。叶文辉（2004）[10]根据其在云南省宾川县对农村小型水利设施的调研情况指出，在大部分公共产品的使用过程中，缺乏有效的管理和维护。因此，通过投标、竞选等方式向农民转让部分农村公共产品的使用权、管理权，根据“谁投资，谁受益”的原则，鼓励和引导农民或其他私人部门投资，在减轻地方政府财政负担的同时，也可以减少制度外筹资，减轻农民负担农，形成共赢局面。研究的思路与方法改革开放以来，农村为城市的经济发展做出了巨大的贡献，但是却没有享受到工业反哺农村的好处，虽然近年来农村的经济发展也有了飞速发展，但是农民的生活环境、人均收入等与城市比较起来，仍有较大差距。特别是由于城乡二元结构的存在，严重影响了农村经济的发展，其中关于农村公共产品的供给方面更是存在着众多问题。本文通过对农村公共产品供给不足的根本原因进行剖析，进而找出解决农村的公共产品供给不足的思路与方法。湖南商学院毕业论文第3页共14页一、我国农村公共产品供需现状分析改革开放以来，我国经济迅速发展，但工业对农村的反哺明显不足，城乡二元结构导致城乡差距逐渐扩大。在公共产品供给方面表现尤其严重，近年来虽然有所改善，但仍滞后于现代公共产品供给和城乡统筹发展的要求。农村地区的差异性和经济发展的不均衡，要求农村公共产品的供给要“因地适宜”。我国农村公共产品通过现行的“自上而下”的供给机制提供，与农民的真实需求之间存在较大差距。农村义务教育、水利、交通、医疗卫生和社会保障等基础性公共产品由于各种结构性矛盾导致供需严重不均衡，而在农村公共产品需求日益增长的情况下，农民为了满足自身需求，被迫成为公共产品真正意义上的供给者，主动承担公共产品的供给成本，严重阻碍了农村经济的进一步发展。（一）农村公共产品的需求现状公共产品的需求曲线不能向私人需求一样通过加总来获得，但是公共需求与私人需求是不可分割的。事实上，私人需求与公共需求之间是一个“连续谱”，人类社会化程度由低到高的转变过程中，私人需求可能转化为公共需求。按照马克思的设想，未来共产主义社会便是一个公共需求占绝大份额的社会。公共产品的需求会随着社会的发展而不断提高。岳军(2009)[11]指出，根据国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是公共产品需求的迅速扩张时期，随着农民人均可支配收入的不断提高，农民生活性公共产品的需求结构也会随之改变，逐渐由消费型向发展型转变。结合图（1），我们可以看出，我国居民恩格尔系数基本处于下降状态，这说明农村消费结构已经可以升级。俞锋[12]等学者研究显示，农民生活性公共产品需求与人均收入水平呈正相关，农民生活性公共产品需求随着收入水平的提高而提高，而且不论地区差异，农民对农村公共卫生和医疗、农村基础教育的需求均在前列。因此结合图(2)可以得出，随着农民收入水平的增加，农村对公共产品的需求将持续增长，公共产品需求的不断满足，将成为农村经济发展的重要动力。据国家统计局调查，1990-2010年农村居民消费支出构成中，交通及通讯支出增长26.5%，排第一位，其次是医疗保健，增长12.8%，而人们衣食方面的支出的增长则远远低于这些。农民对公共产品需求的飞速增长，是农村即将全面进入小康社会的重要表现，但是目前农村公共产品的供给远远不能满足农民的需求，农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难等问题日益突出，农村公共产品供不应求已成为农村经济发展的瓶颈。湖南商学院毕业论文第4页共14页图（1）1978—2010我国城乡居民恩格尔系数图（2）1978—2010我国城乡居民家庭收入数据来源：国家统计局，中国统计年鉴（二）农村公共产品的供给现状1.供给总量不足。结合图（3），可以得出在国家财政支农支出结构中，用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费的支出占绝大部分，真正用于农村基础设施、农村教育、卫生支出、农村社会保障金等公共支出的供给却少之又少。从国家财政支出来看，50多年来财政支出中用于农业支出的的绝对数增长较快，由1952年的9.04亿元提高到2010年的8183.4亿元，但从图（4）可以看出，国家对农业的支出相对增长并不明显，除了1998年因为大面积洪涝灾害而用于大江大河治理费用增加，1980年后农业支出占财政支出的比重均在10%以下，在国家长期的“以农养工”政策下，第二产业发展迅速，农业对国家财政的贡献随着经济的增长而减少，但国家对农业投入仍然低于同期农业在国内生产总值中的贡献比例，与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。图（3）1978—2010我国财政支农支出结构图（4）1978—2010国家农业支出与农业贡献数据来源：国家统计局，中国统计年鉴051015202530351978年1980年1985年1990年1991年1992年1993年1994年1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年农业支出农业贡献-1001020304050607080年份1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年农业生产支出农业基础建设农业科技费用农村救济费01020304050607080年份1978年1980年1985年1990年1991年1992年1993年1994年1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年城镇居民恩格尔系数农村居民恩格尔系数0500010000150002000025000年份1978年1980年1985年1990年1991年1992年1993年1994年1995年1996年1997年1998年1999年2000年2001年2002年2003年2004年2005年2006年2007年2008年2009年2010年城镇居民家庭收入农村居民家庭收入湖南商学院毕业论文第5页共14页2.财政支出中用于农村基础公共事业发展的支出份额过低（1）我国财政对于教育投入严重不足。根据国家统计局统计，2003年我国财政性教育经费占GDP比重为3.29%，到2005年却只有2.16%，之后才开始缓慢上升，这一数据到2010年也仅为3.54%。另一方面，虽然我国农村义务教育投入从1994年的485.5亿元增加到2010年的2159.9亿元，但从全国来看，农村义务教育经费几年来占全部义务教育经费的比重一直呈下降趋势。2000年我国农村义务教育占全部义务教育经费比重为59.61%，到2010年仅为42.8%①，而这与农村义务教育阶段学生数远远多于城镇学生数的现实极不相符。再从义务教育经费的投入主体来看，2010年中央政府、省级政府、县级政府、乡镇政府分别承担2%、11%、9%和78%，而根据国际情况，无论是发展中国家还是发达国家，中央政府和省级政府应该承担更大的责任，甚至应该承担所有初等教育经费支出。（2）农村公共卫生和预防保健工作十分薄弱。在有利于农村可持续发展的基础设施中，农村公共医疗体系的建设和完善具有巨大的社会效益，同时也是对农民生存权的重大关注。当今曾被国际社会赞誉有加的农村合作医疗体制趋于瓦解，2010年我国城市平均医疗保险覆盖率已经达到90.08%，而农村平均医疗覆盖率却仅为15.56%，将近85%的农民成为毫无保障的自费医疗群体。2010年我国卫生总投入已经从2005年得8000多亿增长到将近2万亿元，虽然增速很快，但是也仅占国家财政支出的25.69%，而有些欧洲发达国家甚至已经高达75%，亚洲各国平均为45%，与其他国家相比，我国卫生总投入比重明显偏低②。预防保健服务属于公共卫生产品，由于政府投入不足以及农村预防保健机构服务能力相当有限，导致我国农村公共预防保健服务基本处于瘫痪状态。又由于目前农村人均可支配收入远低于城市，这大大降低了农民家庭的自我保障能力，因此农民比城镇