《土地登记办法》解读系列(1～8)

1有关土地登记的基本概念更加明确——《土地登记办法》解读系列之一《土地登记办法》比较突出的特点是对有关土地登记的一些基本概念进行了明确，使定义更加科学，更便于地方在实践中进行操作。主要体现在以下三方面：一、对土地登记的概念进行了明确1986年颁布的《土地管理法》就对土地登记工作进行了规定，1989年，原国家土地管理局印发了《土地登记规则》（1995年进行了修订）专门用以指导全国的土地登记工作，之后国家出台了不少法律法规或规范性文件对土地登记工作进行了规定。但什么是土地登记，国家正式颁布的法律法规或文件中都没有进行明确的定义。《土地登记规则》第二条第一款曾规定：“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记”，但这并不是一个严格意义上的概念。此次《土地登记办法》第二条对土地登记作出了明确的定义，即土地登记是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。此定义包括了三层含义：一是明确了登记的土地权利范围，即国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利。其中，国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。二是土地登记是将需要登记的土地权利在土地登记簿加以记录、记载。记录、记载是登记的字面含义，将土地权利在土地登记簿上加以记载是土地登记的应有之义。三是土地登记是土地权利的公示行为。登记在民事方面最重要的功能就是产生公示公信效力。登记机关进行登记只是行政确认，而不是行政许可。登记是物权公示的手段，如此定义强化了土地登记民事色彩。二、对宗地的概念外延进行了扩展《土地登记规则》第五条第一款明确规定“土地登记以宗地为基本单元”，实践操作中也是按宗地为单位进行登记的。但是什么是宗地，《土地登记规则》中没有明确的规定。《城镇地籍调查规程》以及有关地籍调查的书籍一般将宗地定义为土地权属界址线所封闭包围的地块，根据这一定义，宗地只是一个平面的概念。《土地登记办法》第五条第二款规定，宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。宗地不仅是一个二维的平面概念，而且是一个三维立体的空间概念了。为什么《土地登记办法》会如此规定呢？因为根据《物权法》第一百三十六条中有关“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，以及第一百三十八条中有关建设用地使用权出让合同应包括“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”的规定，可以设立立体的空间的土地权利。《土地登记办法》通过扩展宗地的概念外延，将地上、地下土地使用权纳入了其调整范围。2因此，以后进行土地登记，不仅要登记土地的四至界限，而且要登记土地的上下空间。三、对各种类型土地登记的概念进行了调整一是土地总登记。在《土地登记规则》中，初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记。《土地登记办法》将一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记定义为土地总登记，而不再指初始登记。初始登记被赋予了另外的含义。二是初始土地登记。如前所述，在《土地登记规则》中，初始土地登记等同于土地总登记。但是在《土地登记办法》中，初始登记是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。三是变更土地登记。在《土地登记规则》中，变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。但《土地登记办法》将变更登记仅局限于因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记，概念的内涵大大缩小。四是注销土地登记。《土地登记规则》中没有对注销登记作出明确定义，《土地登记办法》将注销登记定义为因土地权利的消灭等而进行的登记，但实质含义与《土地登记规则》注销登记的含义相同。附：《土地登记办法》中的关联法条：第二条本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。第五条土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。第二十一条本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。第二十五条本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。第三十八条本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。四十九条本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。法律中心蔡卫华3强化土地登记的民事行为色彩，进一步明确土地登记的效力——《土地登记办法》解读系列之二1989年，原国家土地管理局印发了《土地登记规则》（1995年进行了修订）用以指导全国的土地登记工作，逐步建立了土地登记制度。随着土地登记制度的不断健全完善，我国的土地登记工作取得了显著成就，土地登记覆盖面不断扩大，土地登记技术规程、标准不断健全完善，训练有素的土地登记人员队伍不断壮大，翔实可靠的登记资料和登记数据不断积累和丰富等。同时，土地登记在经济社会发展中也发挥着越来越重要的作用。土地登记不仅贯穿于耕地保护、土地规划、土地利用、执法监察等整个土地管理工作，起着重要的不可替代的基础保障作用，而且是国家收取土地租、税、费的重要依据。另外，土地登记还对明晰土地产权，定分止争，维护权利人的合法权益，促进社会的稳定发挥着积极作用。但总的来说，在过去，土地登记更多地被看作是行政管理的一种手段。土地登记在民事方面的界定保护土地产权、维护交易安全、产生公示公信效力等方面的作用没有得到充分的发挥。近些年来，土地登记民事方面的功能逐渐被得到认可，如登记机关进行土地登记只是一种行政确认行为，而不是行政许可，登记是不动产物权公示的手段等。《土地登记办法》也与时俱进，突出了对土地权利的保护，强化了土地登记的民事作用，进一步明确了土地登记的效力。主要体现在以下几个方面：一是明确把土地登记定义为将需要登记的土地权利记载于土地登记簿公示的行为，对土地登记的内涵进行了明确的定性。二是将土地权利保护专门作为一章作出规定，明确规定依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权和集体土地使用权、土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。同时，为保护土地权利人的合法权利，为社会提供准确的土地登记信息，规定了县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。三是明确规定了土地登记的属地登记原则。土地登记的主体必须统一。土地登记应该由土地所在地的登记机构统一进行登记，而不应因权利人身份不同而在同一区域内由不同级别的登记机关进行登记发证。土地抵押权、地役权的登记机关，必须与该土地所有权和使用权登记机关一致，不得在另一登记机关分别进行登记。如此规定，主要目的在于维护登记的权威性，提高登记结果的准确性，防止重登、漏登、错澄现象的发生。四是明确规定了土地登记依申请的原则。登记程序应该由当事人申请而启动，除少数特殊情况外，当事人不申请，登记机关一般不得主动登记。五是删除了《土地登记规则》中对当事人土地登记申请时限的规定，但进一步明确了登记机关办结登记审查的时限。六是根据《物权法》的精神，删除了《土地登记规则》中关于不登记按非法占地、违法占地处理等行政管理色彩过浓的规定。七是根据《物权法》中关于登记机构不得要求对不动产进行评估、以年检等名义进行重复登记的规定，删除了《土地登记规则》中关于证书查验制度和申报地价等规定。八是对于因继承或者受遗赠取得土地权利的，根据《物权法》的规定，不登记也产生效力。但对当事人在没有登记之前就先行转让该土地使用权或者设定土4地抵押权的，为了保持登记结果资料的连续性，《土地登记办法》作出了进一步规定，即当事人应当先将土地权利申请登记到其名下之后，再申请办理土地权利变更登记或抵押权登记。附：《物权法》中的关联法条：第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。第十三条登记机构不得有下列行为：（一）要求对不动产进行评估；（二）以年检等名义进行重复登记；（三）超出登记职责范围的其他行为。第二十九条因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。《土地登记办法》中的关联法条：第二条本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。第三条土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。第六条土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。第四十五条因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。权利人在办理登记之前先行转让该土地使用权或者设定土地抵押权的，应当依照本办法先将土地权利申请登记到其名下后，再申请办理土地权利变更登记。第七十条依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第七十一条县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。原《土地登记规则》中的关联法条：5第三十三条申请土地使用权、所有权变更登记时，申请者应当依照规定申报地价；未申报地价的，按宗地标定地价进行登记。第六十九条土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理办法论处；对凡不按规定如期申请变更土地登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书。第七十三条土地证书实行定期查验制度。土地使用者、所有者和土地他项权利者应当按照土地管理部门规定的期限办理土地证书查验手续。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门制定。法律中心蔡卫华6调整土地登记类型分类标准，增加新的土地登记类型——《土地登记办法》解读系列之三关于土地登记的种类，《土地登记规则》将土地登记分为初始土地登记（总登记）和变更土地登记。其中变更土地登记包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。此种分类，在实际操作中有以下不足：一是初始登记和设定登记容易产生混淆，不容易区分；二是将土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等都统称为变更土地登记，有时不知所指。因此，起草《土地登记办法》的过程中，大家都认为登记类型应该调整，但具体怎