电子政务的互联互通

第1页共18页电子政务的互联互通：问题、障碍、对策摘要：本文结合相关文献和案例，对电子政务中的互联互通问题进行了全面的研究。第一部分考察互联互通在电子政务中的重要地位。第二部分指出“纵强横弱”问题是互联互通问题的表现，着重分析了“纵强横弱”的合理性和局限性。第三部分比较阻碍互联互通的共性因素和个性因素，并分析它们的表现。第四部分总结了合作行为的决策矩阵和三方博弈模型。第五部分提出互联互通的过渡性的解决方案。第六部分指出了进一步解决问题的思路。关键词：电子政务、互联互通、纵强横弱引言：问题的提出电子政务正在成为当前的全球经济和技术的热点，也出现一些的问题，如系统的互联互通、业务流程重组、信用与安全、电子政务的实施环境问题等，这些问题正在阻碍电子政务的实践。其中“互联互通”问题尤为突出和紧迫，我国著名经济学家、信息化领导小组专家组主任吴敬琏教授就呼吁人们高度关注和解决目前电子政务中的“信息孤岛”问题，并担心这种现象的进一步发展；国家信息办副主任刘鹤也多次强调要解决互联互通和“纵强横弱”的问题。我国电子政务的实践中，存在相当多的信息孤岛和“互联不互通”的情况。如果没有互联互通，那就无法发挥网络技术带来的优势，在这个意义上，电子政府(Electronicgovernment)问题很大程度上是一个网络政府(Networkgovernment)的问题。只有实现互联互通才能建成真正意义上的电子政府。只有解决好互联互通问题，才能使我国电子政务建设上一个新台阶，发挥更大的效益。因此研究互联互通的问题，不仅具有学术意义，也具有很强的实践意义。2002年11月至2003年1月，作者参与北京大学网络经济研究中心“电子政务课题“的研究。本论文是作者去年12月份撰写的工作论文的讨论稿。该论文经过课题组的修改，曾以课题组的名义，发表在新浪网，见《互联互通——电子政务的重中之重》。因为互联互通问题的重要性，作者重新按照自己的思路，整理成现在本文的终稿。论文的写作应归功于网研的领导、专家和同事的帮助。尤其感谢张维迎教授、沈懿博士、周黎安博士、杨冰之先生和科技部张保明老师的指点。文中一切错误，归于作者本人。第2页共18页一、电子政务的四个阶段和对互联互通问题的认识IBM的全球电子政务经理Ramsey认为电子政务应该分四个阶段，第一个阶段：信息上网；第二个阶段：条理化信息使之便于利用；第三阶段：网上办公；第四阶段：建立网上共同体【1】。Ramsey的四阶段论从政府与服务对象关系的亲密程度（CRM）的角度划分电子政务，按照这个思路，电子政府/电子政务最终目标是以信息技术为手段，以政府网站为依托，把政府和它的服务对象整合成一个共同体；主要的任务是构建一个路径促使政府从一个管制型的政府向以服务对象（公民和企业）为中心的服务型政府转变。但是，从组织经济和组织行为学的角度——政府机构之间的互联互通，从而为服务对象提供更好的整合服务（ERP）——看，电子政务可以划分为以下四个阶段：第一阶段：单个系统构建与政府上网；第二阶段：互联互通；第三阶段：流程重组和部门整合；第四阶段：无边界政府【2】。政府上网【3】和单个部门系统构建发展到一定阶段，必然要求各自的系统互联互通；只有互联互通才能更好地实现数据共享和为服务对象提供整合的服务。当互联互通深化发展时，组织中部门和流程设置的不合时宜的地方成为发展的瓶颈，电子政务的发展必然要求政府进行部门整合和流程重组。政府部门重组和流程优化过后，信息技术和政府组织无缝整合，形成“无边界政府”。“无边界政府”是美国总务局一份报告中提出的概念，描述未来电子政府的形象：服务对象可以获得跨越各种级别的政府提供的信息和服务；政府可以识别并将整合的信息和服务提供给服务对象【4】。从这个角度看，电子政府/电子政务的最终目标是：技术手段与公众服务完美结合，政府与服务对象的紧密相连，政府机构间的无缝对接。服务对象无论是登陆哪一个政府网站，都可以获得自己需要的所有服务。这个服务不但是容易获得的（one-stop,lessthanthreeclick）【5】，而且可能是由几个不同级别的政府（cross-governments）或者几个不同职能的政府部门(cross-agencies)提供的整合起来的服务；而且整合和提供这个服务的过程对用户完全透明的，政府成了一个完全虚拟的统一体。在这个思考框架下，我们的问题是：表面上铁板一块的政府存在部门利益和个人利益的冲突，如何识别阻碍互联互通问题的因素，如何构建一个合作框架，并促使政府及其部门以服务对象的利益为中心进行合作。第3页共18页理论上存在清晰的阶段划分，在实际生活中可能同时碰到不同阶段的问题。一个政府网站，它可能同时呈现第一阶段，第二甚至更高阶段的某些特点；一个电子政府项目，它可能同时涉及到不同阶段的问题。但是问题存在轻重缓急，如果前一阶段的问题没有解决，后一阶段的事情就难于着手；后一个阶段的问题没有解决，前一阶段的问题也难有彻底的解决。就互联互通与部门整合的关系而言，如果不首先借助网络和系统的互联互通作为切入口，就难以着手进行部门整合和流程重组。当然，如果流程重组合部门整合没有完成，那么互联互通的问题也无法彻底解决。当前电子政务实施路径存在认识两种分歧：一种认为网上的互联互通依赖网下的部门整合，政府应该先进行管理体制改革，扫清网下的障碍之后才能实现网上的互联互通；另一种观点则把互联互通当成一个纯技术问题，认为互联互通是一个技术问题，不必涉及部门利益的分配和流程的改革，可以通过技术手段来实现。电子政务建设的战略要区分问题的缓急轻重，充分体现阶段性，台阶式地向前发展。只有先实现网上的互联互通，才能为实现部门整合和流程重组提供平台、创造机会和准备条件。同时在实现网络和系统的互联互通的过程中，要不失时机地推进流程重组和部门整合，以促使互联互通问题的根本解决。前一个问题的解决为后续问题的出现和解决创造条件；后一个问题的研究和解决反过来促进前一个问题的彻底的根本性的解决。先立新后破旧，边立边破，以破促立，最后达到有破有立，这可能是我国电子政务和政府改革的路径选择。当前电子政务发展开始遭遇互联互通问题，互联互通成为电子政务进一步发展的瓶颈。离开了互联互通的电子政务，容易形成信息孤岛和重复建设的问题；911事件使美国政府认识到政府部门（美国情报部门）之间数据不共享带来的重大危害。但我国政府的部门分割和信息孤岛现象也很严重，Sars事件部门之间信息相互不够通，统计数据不准确，给了我国深刻的教训。离开互联互通的电子政务，只是把权力分割的部门搬到网上，用户获取信息和服务没有得到更大的便利，难以真正实现以服务对象为中心服务型政府的转变目标。电子政务在我国国家的战略决策上具有重要的地位。中央政府的思路是通过电子政务带动信息化，通过信息化来带动工业化，通过工业化来促进现代化。经过几年政府信息化建设，我国电子政务取得一定的成绩，基本上实现了政府上网和系统构建阶段【6】，一些政府和部门的电子政务工程发挥了相当的效益。同时，第二阶段的问题——互联互通问题——开始成为我国电子政务发展的突出问题。在实践中，大量的互联互通问题开始浮出水面，如金字工程大量存在“互联不互通”现象，阻碍了这些工程效益的进一步发展。因此，要使我国电子政务迈向一个新的台阶，就必须研究和解决电子政务中的互联互通问题。第4页共18页互联互通问题包括两个方面：横向的互联互通和纵向的互联互通。横向的互联互通分为同一级别的不同政府互联互通和同一政府下不同的政府部门之间的互联互通问题；前一问题涉及到如不同的省份的合作问题，如现实层面上的“外贸易做，内贸难成”问题；后一问题涉及到如政府部门之间的合作问题，如外经贸部和海关之间的金关工程数据共享问题。纵向互联互通也包括两个方面：上级政府和下级政府之间的互联互通和同一系统内的上下级之间的互联互通问题。如全国工商系统的互联互通问题，工商系统的红盾315系统；美国联邦政府、新犹他州政府和弗吉尼亚东北部的费尔法克斯自治市乡村，合作建立一个网上休闲和旅游项目。该项目就涉及了不同级别地政府之间的合作和互联互通问题。除了以上四种简单的互联互通形式以外，可能存在更加复杂地互联互通工程，同时涉及横向互联互通和纵向互联互通问题。本文后续分析将集中在对横向政府部门的互联互通问题的分析。互联互通的主要问题域如下图表所示。图表1：互联互通的问题域二、“纵强横弱“现象及其解释有消息说，当前我国中央政府对电子政务工程的预算投入300亿人民币，主要投在纵向垂直部门，而不是投在跨部门的项目（cross-agencies）中。国家信息化办公室副主任刘鹤指出：我国电子政务建设“普遍存在着纵强横弱的现象，所谓纵强就是部门的系统比较强，横向的互联互通存在着局部的信息孤岛”【7】。“纵强横弱”是互联互通问题的一种表征。互联互通同一级别的政府与政府横向互联互通横向的互联互通纵向的互联互通同一政府下的政府部门之间的互联互通上级政府和下级政府之间的互联互通同一职能领域的上级和下级机构的互联第5页共18页“纵强横弱”是互联互通的初级阶段的必然现象。“纵强”是“横强”的基础，纵向的投入和建设是电子政务发展的切入口。电子政务首先建立本部门的网站，如果连这一步都做不好，互联互通又从何谈起呢？纵强是一个基础，只有纵强了，互联互通才会提到解决日程上来。纵向投入是电子政务建设的一个“切入口“，在目前这种政府管理下，垂直部门的项目较少涉及部门利益协调相对较为容易。同时应该看到，“纵强横弱”而是过渡的、阶段性的。“纵强”了必然要求“横强”。因为单有纵强是不够的，它会形成信息孤岛，无法充分发挥网络政府的整体和整合功能。纵强以后，跨部门整合和流程优化是一个发展的瓶颈和待解决的突出矛盾。同时，“横强”也最终有利于“纵强”，如果在电子政务的建设过程中考虑到其他政府部门的需要，那么也将减少重复建设，并将大大提供系统的效率；没有考虑横向互联互通的纵向项目，可能导致重复建设，同时以后进行横向互联互通时，系统重整和矛盾协调的成本将会更大。“纵强”容易“横强”难。在实现“横强”有阻力的情况下，先实现“纵强”是一个恰当的改革策略。从项目实现的难易程度上看，纵的管理体系明确、垂直性领导集中，信息与知识相同、文化类似，系统具有功能和结构具有较大的共性和联系、系统可移植性和互连性好，项目实施不明显影响组织结构，因而实施起来阻力少、作用大、效果明显。横向的互联互通或者跨部门（cross-agencies）的项目涉及到部门之间的协调、管理、预算和利益补偿存在问题；这样的项目不确定性很大，利益冲突严重，对相应的部门关系重组、组织变革和工作流程变革的程度要求高，因此实施起来阻力大、失败可能性较大。三、互联互通实施的障碍分析布什政府发布的《电子政府新战略》，指出联邦政府提高电子政务项目的效益效果的障碍主要有以下五个：以技术为中心的旧的项目绩效评估方式；注重自动化而不是效率效益提高的技术主义倾向；注重内部办公需要，没有考虑跨部门（cross-agencies）需要的自动化孤岛；官僚机制抗拒变化，官僚文化和对重组的恐惧使得官员抵制跨部门的协同工作和信息共享；联邦政府还没有创造一个跨部门的IT项目投资的预算过程。其中后面三个问题都与互联互通问题相关，而且都存在于我国的电子政务建设。第6页共18页我国与美国相比，共同的问题是：迅速的变革与保持机构的稳定性的之间的矛盾。一方面，政府需要借助信息技术来创造新的更有效率的行政方式；另一方面，政府机构必须保持相对稳定性。官僚机构文化对机构变革的抵制固然有落后的意识、固守自己的权力领域等因素；但是，这种官僚机构文化也有利于保持组织结构的稳定性。现在的问题是，如何在一个迅速变动的环境，在保持组织的稳定性的同时促进组织的变革。与美国相区别，我国电子政务发展障碍更多来源于外部环境的不成熟和行政体制的差异。我国各级政府和部门更多是一种选拔型（appointed）的政府而非选举型(selected)的政府，政府的服务对象——民众的压力无法直接传递，政府的服务意识较差；我国是一个信息管制政府，政府和政府部门倾向