PPP的全球发展趋势及政策启示

公私合作伙伴关系(Public-privatepartnerships，简称PPP或P3s)通过把市场规律引入公共服务而改变政府的运作方式，通过创新为基础设施增值，使政府能够以相同费用提供更优质的产品或者用更少的成本提供相同质量的产品。从20世纪90年代开始，各国逐步推广PPP，目前，PPP在世界范围内很流行，已成为许多国家，尤其是发达国家公共管理的重要工具，有效地促进了各国基础设施的发展。借鉴PPP的国际先进经验，加强政府与市场的合作，创新基础设施建设的投融资方式和管理方式，对于提高我国基础设施的供给水平，促进城镇化发展具有重要的现实意义。一、PPP的内涵与作用(一)PPP的内涵20世纪90年代开始使用PPP的概念，但对于PPP所涵盖的内容至今没有形成统一的界定。国际货币基金组织认为，PPP通常是指两个主体的长期合约，在该合约中，一个主体获取或建设一种资产或一系列资产，运营一段时期，然后把资产转移给第二个主体，这种合约通常发生在私营企业和政府之间。欧洲PPP报告则指出各国对PPP的界定具有广泛差异，在一些国家，PPP的概念仅限于一些特许权项目，是指私营部门在特许权下提供公众付费的各类服务，而在另一些国家，PPP则可以包括各种类型的服务外包、公共部门与私营部门之间各种形式的共同合作。从公共政策与公共管理的角度来看，PPP可以表述为涉及私营部门和公共部门合作的总称，它的目标是基于互惠和共同利益把公共部门和私人部门各自的最优能力组合起来，最常见的类型是基础设施领域的项目合作，这类项目是建立在公共部门和私营部门长期合约的基础上，包括一系列的项目设计、建设、运营和(或)资产维持以及私营部门提供融资等构成要素。“合作”是PPP的精髓，合作的目的是为了充分发挥公共部门和私营部门各自的优势，通过共担风险，分享利益来实现资源优化配置。PPP理念在各国以不同的方式发展，合作的模式自然也不同，较常见的模式包括：一是项目合作，例如，建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-运营(DBO)、设计-建设-融资-运营(DBFO)、运营-维护-管理(OM&M)、租赁、合资，等等;二是合作管理，例如，政府采取财政激励措施或财政担保的方式吸引私人资本投资于住房、中小企业等领域，以及各种方式的技术合作等;三是政策层面的合作，是指政府和私营部门合作，共同规范教育、交通、技术政策和城市改造等活动(P8-10)。在上述三类合作模式中，项目合作直接面向基础设施建设领域，在实践中是最受关注的一类，有关PPP的统计数据通常在项目融资下统计。例如，在PPP领域颇具影响力的统计机构——公共事务融资(PublicWorksFinancing，简称PWF)提供的全球PPP数据库所采用的统计口径即属于此类。(二)PPP的作用在预算限制日益紧张的情况下，创新提供公共基础设施和服务的途径是政府致力于推广PPP的重要原因。PPP通过合作双方的优势互补，可以为政府和纳税人带来诸多好处：第一，公共部门和私营部门可以发挥各自的优势。政府核心业务是制定政策和为公众服务;对于一些公共服务的非核心功能，例如，运营、维护、建设等，由私营部门承担责任可以取得更好的效果。第二，提高成本效率比。通过发挥私营部门创新、经验和灵活性优势。PPP通常能够比传统的政府采购方式提供更有效率的服务。例如，据报道，2003年英国国防PPP项目比传统采购方式节约成本5%—40%。第三，增加对公共基础设施的投资。对医院、学校、高速公路和其它地方基础设施的投资一般由地方政府承担，这通常会增加地方政府的债务负担，PPP可以减少政府的资本成本，有利于弥补基础设施建设资金需求与地方政府资金供给能力之间的缺口。第四，通过把私营部门擅长管理的风险转移给私营部门，有利于减少公共部门的风险。第五，提高预算的确定性。把风险转移给私营部门可以减少政府在建设项目和提供服务过程中可能面临的潜在成本，同时，在合约中明确规定了相关的公共服务的成本。第六，更好地利用资产。私营部门的合作者有激励充分利用基础设施，充分利用各种商业机会追求投资回报最大化，这会带来更高水平和更便利的公共服务，并减少公共部门的资产占压成本。对于私营部门，PPP的吸引力在于：一是可以获得一种相对安全的长期投资机会。私营部门按PPP合约通过对服务收费或者通过向用户收费，可以保障10—30年，甚至50年或者更长时间的现金流。二是私营部门可以发挥管理、技术、融资和创新能力方面的优势，提高项目效率，并从中获利，同时私营部门在PPP项目中展示的能力与积累的经验，可以为他们带来更多的商业机会。二、PPP在全球应用情况概览过去二十多年，PPP在全球各地都取得了显著进展，广泛适用于公共管理的各领域，PPP市场较为成熟的国家，例如，在欧盟国家尤其是英国，PPP适用的领域涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等，但在大多数国家，PPP适用的范围主要集中在基础设施领域，包括收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。从区域角度而言，欧洲的PPP市场最为发达，从国别角度来看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP项目的规模和管理水平处于领先地位。(一)全球PPP规模简况PPP的定义在各国和各部门都不相同，因此，对于PPP的统计口径和统计数据存在多种版本，很难估计PPP项目的总价值。为便于国际比较，在此采用PWF的数据简要说明。1985-2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，大约占到全球PPP名义价值的45.6%，接下来是亚洲和澳大利亚，所占份额为24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计所占份额为11.4%，美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%，非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，在全球的份额为4.1%。(二)欧洲PPP项目的国别分布与部门分布PPP是欧洲基础设施融资的重要工具。1990-2009年，实施了1300个PPP合约，总价值超过2500亿欧元，其中，2007年国际金融危机发生以后实施新项目约为350个，总价值700亿欧元。危机期间，欧洲大多数国家的PPP市场都萎缩了，2009年，PPP合约的总价值为158亿欧元，比2007年下降了50%，暂时中断了危机前欧洲PPP超常规增长的态势。1990-2009年，英国大约占到欧洲PPP项目的三分之二，西班牙大约占到项目总数的10%，成为欧洲第二大PPP市场，法国、德国、意大利和葡萄牙各占2～5%，以上六个国家大约占到欧洲PPP项目总数的92%，欧洲其他国家的PPP市场尚处于起步阶段。2006年以后，欧洲PPP市场出现了多样化的趋势，英国所占份额有所下降，但仍然是欧洲最大的PPP市场，同时，PPP在欧洲其它国家越来越重要。就世界范围而言，英国的PPP市场也是最发达的，1990-2006年，在交通基础设施领域，英国通过PPP方式的融资规模高达500亿美元，美国的经济规模是英国经济规模的6倍多，但同期，美国PPP项目的融资规模仅有10亿美元。近年来，美国在不断加快通过PPP方式进行基础设施建设的步伐，2008-2010年，尽管面临二战以来最严重的经济衰退，美国PPP仍然保持快速增长的态势。从部门分布来看，欧洲PPP市场也出现了多样化的趋势，英国最为显著。2005-2009年，英国PPP项目的分布，按数目衡量，35%分布在教育领域，34%分布在卫生领域，一般公共服务领域为14%，接下来是环境，交通运输业仅占4%，国防和公共秩序领域PPP项目的数目占比也有所下降。从项目金额来看，交通运输领域的PPP所占份额为17%，教育领域是27%，卫生领域是25%。英国以外的欧洲大陆国家，PPP项目分布主要集中在交通运输业。2005-2009年，从数目来看，交通运输业项目所占比例大约为41%，从项目金额来看，交通运输业大约占到76%，接下是教育和卫生，它们在数目上合计占比为26%，金额上合计占比11%，远低于英国教育和卫生领域PPP项目所占的份额。三、政府设立国家级专业机构推广PPP成为最新国际趋势政府发起PPP的初衷一般是减轻某些项目的预算负担，但是，如果PPP合约设计不当，所有各方对风险分担和收入分配情况不合理，PPP项目的复杂性和潜在的负面后果则会充分显现。成立专业PPP管理和咨询机构可以帮助政府发展和促进PPP市场，同时，有利于保护公众利益，从公众利益的角度处理PPP项目可能存在的争议。1999年以来，世界各国先后建立了促进、发展以及管理PPP的各种机构。这些机构的组织形态几乎各不相同，它们所发挥的作用取决于本国对PPP的需求、法律、行政管理传统、文化等诸多因素，它们通常被称为PPP单位(PPPunits)。对于PPP单位也没有严格的定义，世界银行的定义为：该组织的目标是促进或提高PPP，并具有管理PPP交易的长期任务。PPP单位对政府在管理PPP项目中所面临的制度性问题做出反映，包括政策流程与合作、质量把关、技术援助、标准化与推广、促进等。PPP单位的基本职能是为不同的公共部门，包括部委、州立和地方政府、国有机构以及其他公共机构提供技术援助。2008年以来，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP支持力度，纷纷成立国家层面的PPP单位，使PPP发展的组织保障跃上新台阶。以英国、加拿大、澳大利亚、美国和欧盟为例说明。1.英国英国政府管理PPP的历史相对较长，2000年，成立了合作伙伴关系组织(PartnershipsUK，简称PUK)来推广PPP/PFI理念，对PPP交易提供程序和管理方面的技术援助。2010年，英国政府把PUK与英国财政部的PPP政策小组(theU.K.Treasury’sPPPPolicyTeam)合并，创立了英国基础设施(InfrastructureUK，简称IUK)。IUK是一个财政机构，它作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略和为私人投资于各种基础设施部门提供便利。在地方政府层面，2009年，英国财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位——地方合作伙伴关系(LocalPartnerships)，该机构主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。2.澳大利亚澳大利亚在2000年就建立了地方性的PPP单位，例如，维多利亚州的PPP单位。2008年，澳大利亚创立全国层次的PPP单位，即，澳大利亚基础设施(InfrastructureAustralia，简称IAU)，该机构面向澳大利亚的整个基础设施领域，负责全国各级政府基础设施建设需求和政策，其核心业务不局限于PPP，推广PPP是该机构的部分职能。2008年，IAU与澳大利亚全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和PPP的全国标准，按照该政策，各级政府资本成本超过5千万澳元的所有项目必须把PPP作为备选模式。3.加拿大2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大(PPPCanada)。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大(PPPCanada)通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。加拿大联邦政府选择这种组织形式主要是借鉴省级政府PPP单位的形式，这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作，在管理上具有更高的灵活性。PPP加拿大负责审核和建议联邦级的PPP项目，为PPP管理制定政策和最优实践，提供技术援助，并与地方级的PPP单位合作，推广PPP。PPP加拿大拥有一个“P3加拿大基金”，该基金规模为12亿美元，是联邦政府鼓励地方政府采用和推广PPP的一种资金激励措施。任何层级的地方政府都可以申请该基金，适用于交通、水务、能源、安全、固体废物处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇航等领域，该基金对项目的投入加上其他的联邦资金援助不能超过项目建设成本的25%。