ID149-赵若曦-北京与香港住房制度的比较研究

北京与香港住房制度的比较研究赵若曦1北京大学城市与环境学院，北京，100871，中国。摘要：香港的住房环境经历了近百年的发展历程，目前已经建立了双轨制住房供应体系，成功解决了香港广大市民的住房问题。近年来北京提出“世界城市”、“宜居城市”的发展目标，如何满足和处理好首都巨大而又复杂的住房需求成为了关键问题之一。本文首先从香港和北京的经济发展和城镇化发展两个角度展开比较，论述了香港经验对北京发展的可借鉴性。其次从比较两地的住房政策演变、住房供应体系、住房管理机构和住房供应结构入手，提出了北京建立“多层次的住房供应体系”的合理性，以及要加大住房的总量供应和加强住房供应的结构调整，完善北京住房管理结构体系，增强北京住房管理职能机构的专业化和职能力。最后，从住房需求的角度，北京可以学习和借鉴香港在1996年提出的“香港房屋需求估算模式”来完善对未来一定阶段的房屋需求量的估算。关键字：住房政策演变、住房供应体系、住房供应机构、住房供应结构、房屋需求估算1.经济和城镇化环境1.1香港和北京经济趋势比较图11978-2009年北京和香港经济发展情况住房是一个特殊的商品。它有四个特性：必需性、耐用性、高值性和不动性。对于必需性，“衣食住行”是人生活的必要保障，所以从最基本的人类需求来讲，住房的需求价格弹性系数具有较大的刚性。随着经济水平的提高，收入、家庭人口、工作性质、环境、审美观等发生变化，人们已经不再满足于基本的生理需求，而产生了新的住房需求趋势1：居住面积增长进入相对稳定阶段，住房品质需求开始扩张；居住需求由群体性消费向个体消费转变，进入异质性和个性时代；居住小区开始分层和分化，居住对社区综合服务功能的需求大增；老年人等特殊人群的住房需求开始旺盛等。另外，由于我国住房市场的开放，住房高价值性和升值性凸显，住房的投资性需求也越来越多，二套房和投资性住房导致住房的需求量和价格快速上升。1作者简介：赵若曦（1986—），女，北京大学城市与环境学院硕士研究生，研究方向为地理学（城市与区域规划），E-mail：[e-mail]。2914.5054610313.6214127055.7183929960.04834050001000015000200002500030000350000250500750100012501500175020002250250019781980198219841986198819901992199419961998200020022004200620081978-2009年北京和香港的经济发展情况北京GDP（亿美元）香港GDP（亿美元）北京人均GDP(美元/人)香港人均GDP(美元/人）将1978-2009年北京和香港的经济发展情况作对比，可以看出：香港的经济发展比北京的经济发展明显快一个步伐，在图1中，从1997年左右开始香港的经济发展已经进入高度发达阶段，经济年增长速度放缓，但年均GDP已经为1777.8亿美元，人均GDP为27000美元以上。从2000年开始北京进入经济快速发展时期，2000年北京的GDP只有863.6亿美元，人均GDP有2914.5美元，依据“钱纳里的经济阶段划分标准”，北京还处于工业化中级阶段；但是2005-2006年左右，北京人均GDP就已经到达5614.6美元，处于工业化中级阶段；2009年北京的人均GDP为10313.6美元，即将进入发达经济初级阶段。基于此，北京可以研究借鉴香港在不同经济发展阶段的住房问题和住房政策演变，来及时调整完善北京未来的住房制度。1.2北京和香港的城镇化过程比较图21978-2009年北京和香港人口和城镇化率变化情况影响城镇住宅的需求有几个方面，其中最重要的是城市化带来的需求。在Northam关于城镇化发展“S”型曲线及其三阶段划分思想中2，将城镇化发展过程划分为三个阶段：城镇化水平较低且发展缓慢的初始阶段（initialstage）、城镇化水平急剧上升的加速阶段（accelerationstage）、城镇化水平较高且发展平缓的最终阶段（terminalstage）；城镇化水平在第二阶段开始时低于25%，发展到超过60%、70%后进入第三阶段。通过对北京和香港的城镇化数据进行分析，可以看出：在过去的20多年间，北京的城市化水平由1978年的54.97%上升到2009年的85%。由于北京作为国家首都的特殊性，在1978年已经处于城镇化第二阶段，但是这之前的城镇化过程受到政策的影响较大。从1978年“改革开放”开始，北京的城镇化重新走上了正轨，1986年-1990年左右进入城镇化水平较高的第三阶段。而香港的城镇化率1961年就已经是85.44%，1976年进入90%，1995年达到100%，香港早已进入完全城市化的阶段。香港的经济社会发展过程和北京的发展有一定的相似性，对北京未来的城市发展趋势有很强的预测和借鉴作用：（1）由高增长到平稳发展的趋势。随着二十世纪香港经济的快速发展，香港地域对人口的巨大集聚力即而显现出来，二十世纪初到八十年代，香港地区的人口一直处于爆炸性的增长态势，至八十年代以后才逐渐放慢。（2）老城区人口的下降趋势。在香港都市的不断发展中，香港老城区人口过密、交通拥挤、城市扩展空间严重不足等情况也日渐突出，故随着都市郊区化的发展，香港老城区人口下降的趋势就越来越明显。（3）新界地区人口的高增长趋势。至二十世纪后半期尤其是在八十年代以来，由于香港老城区过度拥50.00%60.00%70.00%80.00%90.00%100.00%110.00%0.0200.0400.0600.0800.01000.01200.01400.01600.01800.02000.019781980198219841986198819901992199419961998200020022004200620081978-2009年北京和香港的人口和城镇化率变化情况北京人口香港人口北京城镇化率香港城镇化率万人挤的状况越来越突出，在香港城市发展空间有限的情况下，地域相对广阔、人口相对较稀的新界地区巨大的发展潜力即而显现出来。（4）外来迁移人口增长显著。香港由于经济上具有强大的辐射力，又广泛地实行相对自由的经济政策，所以虽然香港政府对外来人口的入境作了一系列限制，但近几十年来，香港外来人口的增长一直都是对香港总人口的增长起着主要推动作用。即使是在近年香港总人口的增长进入平稳发展期后，外来迁移人口的增长还是一直高于本地人口的增长。在2010年北京市人民政府还正式将建设世界城市作为未来的发展方向。这样，香港“地少人多”、“高密度的城市发展模式”、“国际化大都市”等等一系列城镇化特点及其相应的住房政策演变可以为北京发展提供了一个成功的模式。北京市新增城镇人口也主要以迁徙增长为主，包括从农村迁移到城镇的人口和由于北京巨大的城市吸引力从北京以外的区域迁移过来的人口，这两部分人口中大部分的工资收入有限，对住房的潜在需求强烈。因此，效仿香港的公屋制度在新建住宅中应保证有相当比例的保障性住房，尤其是扩大公共租赁住房和廉租房的建设力度和制度完善，以满足城镇化迅速推进的迫切需求（包含非京籍人士的住房需求）。2.住房政策演变2.1香港住房政策演变阶段从20世纪50年代开始，香港政府开始介入到住房建设发展中。至此，香港住房政策的演变经历了以下四个阶段：（1）消除“房荒”阶段3：在第二次世界大战结束之后，大批难民的涌入使得香港人口在短短几年内从50万剧增至200万，1953年12月，一场大火将九龙半岛石峡尾本屋区烧成一片废墟，5.8万人流落街头，“房荒”可以说是困扰香港当时社会经济的首要问题，这迫使香港政府开始介入住房市场。1953年，政府推出的公共房屋计划主要是为救助和安置木屋区遭受火灾的灾民和最贫困阶层的住房问题，为他们提供一些临时性房屋或公共屋村(即廉租屋)。兴建临时性安置所、中转房屋和公共屋村为无家可归者和低收入者提供了基本的住房保障。（2）住房条件改善阶段：住房条件改善阶段。随着战后香港经济的发展，政府财力的增强，1972年，港府推出了“十年建屋计划”，这是政府积极从供给方面入手，全面改善港人住房品质的重大举措。为该计划的实施，港府于1973年成立“房屋委员会”。（3）推进“居者有其屋”阶段，鼓励市民自置居所：进入二十世纪80年代，香港居民收入的增长带动购房需求的高涨，1976年，港府推出了“居者有其屋计划”，旨在帮助那些无支付能力在市场上购买私营楼宇，又不符合政府公屋扶持对象的中等和中等偏下收入居民购房置业。1978年推出“私人机构参建居屋计划”。1987年，港府针对老龄人推出了“长者住屋计划”。1988年，政府推出了“长远房屋战略”和“自置居所贷款计划”，目的是为所有港人提供一套设备齐全的住房。1992年香港政府推出“资助夹心阶层置业计划”。（4）特区政府的房屋政策重新定位阶段：鉴于当时香港的整体楼价已由一九九七年下调超过六成，成交量大幅减少，私人住宅的净资产值下滑，阻碍经济复苏，而不少置业者手上的物业价值下降，变为负资产，为了振兴深受通缩打击的经济，当时的房屋及规划地政局在行政长官指示下，全面检讨特区的房屋政策，以期恢复市民对房地产市场的信心。房屋及规划地政局局长在2002年11月13日发表有关房屋政策的声明，为特区政府的房屋政策重新定位，政府所扮演的角色是要为有需要家庭提供租住公屋，并退出作为发展商的角色，停止兴建和出售资助公营房屋，以及大幅减少在整体房地产市场所占的供应比例，将干预市场的程度减至最低。针对房地产市场严重失衡的情况，提出一系列措施，从而保持一个公平和稳定的环境，让房地产市场能够持续健康发展，借此重建市民及投资者的信心。同年公布了“公营房屋架构检讨报告书”，详细检讨房屋政策及公共房屋的供应与需求。目前，香港政府的房屋政策，与2002年的声明是一致的。简单来说，即包括三大方向：政府的资助房屋政策，应着重帮助没有能力租住私人楼宇的低收入家庭，为他们提供租住公屋；二、政府的主要角色应集中于土地供应，并应尽量退出其他房屋资助计划，把干预市场的程度减至最低；政府必须维持一个公平和稳定的环境，让房地产市场能够持续健康发展。政府应根据市场需求供应土地，并提供优良配套的基建设施。至于私人楼宇的建成量，则应由市场按需求决定。这三个方向显示，公营房屋的作用应以满足基本住屋需求为主，置业方面则交由市场力量推动，政府不会与私人物业市场竞争。2.2北京住房政策演变阶段1949年-1978年计划经济时期的住房实物福利分配阶段1979年-1987年改革开放以后的住房制度改革探索阶段1988年-1997年经济体制改革时期的住房制度改革推进阶段1998年-2004年房改全面实施并逐步形成新的住房供应体系阶段2005年-至今住房市场化改革深化和政府宏观调控阶段本阶段，在我国计划经济条件下，实行了完全福利化的住房政策，住房建设资金全部来源于国家基本建设资金，其特征表现为：（1）住房由国家统一供应；（2）需求主体为企事业单位；（3）住房无偿分配，采取低租金政策。住房作为福利以实物形式分配给职工。2005年3月，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（8号文“国八条”）出台，对房地产市场进行宏观调控。同年5月，国务院办公厅转发建设部等7部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》，强调了房地产业是国民经济支柱产业，并明确了要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为当前加强宏观调控的一项重要任务。国务院办公厅于2006年5月转发了建设部等9部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见》（37号文件），就调整住房供应结构、稳定住房价格提出6条意见及15条实施措施，该文后称为“国六条”。1998年7月3日，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房体制改革加快住房建设的通知》，它是我国新旧住宅体制转换的重要标志。至此，我国的住房供应体系明确分为两部分：（1）带有政府保障性质的住房，即廉租住房和经济适用住房。（2）市场化的商品住房。23号文件强调该供应体系以经济适用住房为主，并提出：