AD州市城市节水管理条例》立法调研报告

1《杭州市城市节水管理条例》立法调研报告杭州市地属江南水乡，多年平均降雨量为1342mm，但年际、年内分配不均，7-10月用水高峰期市区供水受咸潮威胁，需新安江水库泄水抗咸。市区用水主要依靠入境客水（钱塘江和苕溪）补给，而浙东引水和浙北引水工程又减少了杭州市的水资源份额。市区人口众多，人均水资源量仅为1656m3，低于全省平均水平，属于相对缺水地区。用水状况不容乐观，开展城市节水工作是保障我市经济社会发展的一项紧迫任务。一、杭州市城市节水管理历史沿革回顾27年杭州市节水工作历程，可以概括为四个阶段。起步阶段：上世纪八十年代，我市供水基础设施滞后，供水形势紧张，市领导高度重视，1982年6月28日市政府发布了《关于实行计划供水和节约用水的试行办法》，成立了杭州市节约用水办公室，施行用水计划管理和超计划加价收费制度，规范城市节水管理行为，解决当时城市供水能力滞后，供水需求矛盾突出的紧张状况。发展阶段：1995年6月21日市政府令第86号发布《杭州市城市节约用水管理办法》，原发布的《关于实行计划供水和节约用水的试行办法》同时废止。1997年12月5日市政府对第86号令进行了修订，节水工作取得了长足的进展，杭州市成为全国节水管理的先进单位，并被评为全国首批“国家节水型城市”之一。停滞阶段：随着供水能力不断加强，计划经济下的2节水管理方法逐显弊端。1999年底开始，杭州市取消了计划用水等节水制度法规、削减人员，城市节水工作受到阻碍，开始新的探索。2004年7月21日市政府令第205号发布决定取消《杭州市城市节约用水管理办法》，城市节水工作处于低潮。新的开端：围绕科学发展观，市委市政府高度重视走资源节约型社会之路。2003年市政府专门成立了我市节水领导小组。借2006年“国家节水型城市复检”的契机，2006年7月省财政厅、省物价局联合下文批复同意杭州市开征超计划超定额用水加价费，2006年9月《杭州市城市节约用水管理办法》审议通过，2007年1月《杭州市城市节约用水管理办法》颁布实施。二、《杭州市城市节约用水管理办法》实施绩效和存在问题：（一）实施绩效：2007年以来，杭州市依据《杭州市城市节约用水管理办法》开展了大量的工作，取得显著的节水成效。一是制定规范性文件《杭州市区超计划超定额用水加价费征收管理办法》（杭政办[2007]20号），《杭州市水量平衡测试实施办法》（杭政办函[2007]239号），规范用水计划管理、超计划加价收费管理和水量平衡测试和管理工作；二是调整内部管理科室和职责，将原1个节水管理科室，增设为3个管理科室，即节水管理科、节水技术科、节水综合科，建立职责明确、相互协作、相互制约工作机构，限制用水计划权和超计划加价收费权；三是加强节水管理力量，积极争取上级部门的支持，使中心增加了1个内设机构和83节水管理人员；四是严格按规章和规范性文件的规定，制定《杭州市城市节水服务手册》、《杭州市水量平衡测试服务指南》、《杭州市企业（单位）用水计划核定》、《杭州市企业(单位)用水计划核定流程图》、《杭州市企业（单位）用水计划调整》、《杭州市企业(单位)用水计划调整流程图》、《杭州市企业（单位）超计划超定额用水加价费征收流程图》，规范审批操作程序，公开审批事务，接受社会监督；五是举办用水计划单位座谈会和培训班，对当前的节水法规、规章、政策和审批操作程序进行讲解，对水量平衡测试知识进行培训，得到用水单位的理解、支持和配合。2009年我市工业用水重复利用率提高到86.25%；非居民生活用水重复利用率提高到64.69%；万元GDP耗水量从2005年的34.8吨/万元下降至28.5吨/万元，年节水0.99亿立方，节水管理处于全国前列。《办法》的实施不但保证了生产经营与发展的合理用水需求，也提高了水的利用效率，让企业得到了实惠。（二）存在问题：一是《办法》法律地位和效力有欠缺。《办法》只是一个地方政府规章，属于下位法，效力低于法律、行政法规和地方性法规，法律保障的力度不够，不能有力地约束一些违法行为。二是《办法》内容有待完善。例如《办法》未对城市节水用水定额标准修订作出明确规定；各部门上报的数据缺乏统一口径，节水统计报表还没有形成制度化，难以为制定国民经济发展计划和科学民主决策提供依据；节水部门与供水部门用水数据共4享，缺乏相应的法律保障和手段；缺少节水产品、技术、设施市场准入机制；中水回用、再生水利用规划和奖励政策措施欠缺；杭州市节水办未真正参与节水“三同时”的审核验收工作；对不按要求完成水平衡测试的行为没有相应的惩罚措施和手段；未对超计划超定额用水户加价费缴纳的法律责任和违法处罚依据作出明确规定，因此一旦遇到滞缴或不缴，节水管理部门无法通过法律手段予以阻止。综上所述，杭州市城市节水管理工作遇到了瓶颈，急需有所突破。三、国内其他城市实施《城市节水管理条例》的成就：我国开展城市节约用水已有40年的历程，创建节水型城市也已开展了10年，已有40个城市获得“节水型城市”称号，有很多城市出台了《城市节水管理条例》，在贯彻《条例》的过程中，城市节水工作成效明显。（一）、加强管理体制建设，统一节水管理机构设置。各地《节水条例》明确了节水管理工作的机构、编制、地位，从而保证专门的机构和人员从事节水管理工作。北京市城市节约用水管理中心，隶属于北京市水务局，主管全市节约用水工作，内设办公室、计划统计、综合管理等十个部门，下属的18个区县都设立节水办，形成市、区、单位三级管理。天津全市18个区县及开发区均成立了节约用水办公室，三级节水管理网络已经形成。上海、深圳、宁波等城市也都成立市、区节水管理机构。5从机构上保证有人办事。（二）、加快产业结构调整，支持节水型产业的发展各地的《节水条例》中要求城市发展规模、重大建设项目布局、产业结构调整以及城市建设应当充分考虑水资源承载能力，严格控制高耗水项目。北京市颁布产业用水标准，对65种高耗水行业实行市场禁入，全市工业用水连续八年负增长。天津调整产业结构，支持企业开展节水减排技术改造，形成了电子信息、汽车、环保等6大支柱产业的节水型产业结构。（三）、明确科技节水的方向，加大节水项目资金投入深圳、厦门、北京等城市在《条例》中明确各行业各单位要大力推行节约用水措施，推广节水新技术、新工艺，培育和发展节水产业，发展节水型工业、农业和服务业。对以水为主要原料生产饮料、饮用水等产品的企业，原料水的利用率不得低于有关标准；生产后的尾水应当回收利用，不得直接排放。从事洗浴、游泳、水上娱乐等业务的，应当安装使用循环用水设施和其他节约用水设施。降低水的消耗量，提高水的重复利用率。天津市制定了节水型产品名录，在全市推广普及节水器具的使用。（四）、强调节水管理的科学性，普及水量平衡测试各地的《节水管理条例》中十分强调水平衡测试对节水管理的重要性，深圳市明确市水务主管部门应当制定水量平衡测试的实施办法并予以公布，单位用户应当至少每三年进行一次水量平衡测试，产品结构或者工艺发生变化时，应当及时复测。水量6平衡测试结果应当报送市、区水务主管部门。各行业用水定额应在水量平衡测试确定的合理用水水平基础上编制，并根据用水需求变化、技术进步和经济发展情况定期修订。（五）、节流与开发并重，开发非常规水资源的利用深圳市《节水条例》中明确市政府应当结合本市水资源实际情况，保护并合理开发、利用水资源；鼓励和扶持对污水、中水、海水以及雨水等的开发、利用，并在城市规划建设中统筹考虑。加大对节水项目的政府投入，积极开展再生水、海水、雨水等非常规水资源开发项目建设。如北京相继建成中水厂6座，日产水57万m3，天津建设中水厂4座，日产水17万m3，唐山、大连、青岛、烟台等城市海水利用都有相当规模，烟台年利用海水近9亿m3。（六）、推进水价机制保障，实施超计划用水加价收费制度目前全国25个省、市出台《节水条例》中都的城市，无论是丰水地区还是缺水地区都建立了超定额累进加价制度，运用经济杠杆推进节水。《条例》中规定的用水计划不同于计划时期的“计划”，实际上是节水的一个目标，是观察节水状况的一个措施，在条款的具体规定中力求体现为企业服务、方便企业的立法指导思想，如计划下达时征求用水户意见，保护计划用户的合法权益，因生产经营发生变化可及时调整用水计划。用这个“计划”来推进节水工作，促进企业节能减排工作的深入开展，出现了企业和社会双赢的局面。7（七）、加强社会化节水宣传，积极开展节水型城市的创建各地十分重视节水宣传教育，如武汉市在《条例》中明确市、区政府、部门应当加强水的法律、法规、水科学知识以及节约用水的宣传，增强全社会的节水意识。在具体实施中通过在中小学开设节水课，创建节水型社区（家庭）、企业（单位）、节水宣传周等为载体强化全社会的节水宣传，提高市民节水意识。特别是北京、深圳、成都等城市节水机构还建立专门网站，推行节水工作，宣传节水政策。四、制定《杭州市城市节水管理条例》的必要性：（一）、提升节水管理地位，加强节水法制建设节水工作的开展必须要有坚实的法律法规基础。根据《中华人民共和国水法》、《城市供水条例》、建设部《城市节约用水管理规定》、《浙江省水资源管理条例》等一系列法律、法规、规章，须逐步完善我市的节水法规体系，进一步加强城市“依法治水，依法节水”的力度。其中《城市节水管理条例》就是确定城市节水管理的重要政策和措施，是开展节水工作的重要依据，是节水型城市创建的制度保障。它能为进一步深化我市节水型城市创建，打造人水和谐的生活品质之城，创建环境友好型、资源节约型社会提供法制保障。（二）完善节水法规内容，有效开展节水工作根据我市实际，结合“节水城市创建”标准、循环经济和清洁生产的要求，贯彻落实《杭州市城市节水规划》内容，使现有节水8管理制度更加完善办法更具权威性和操作性，解决诸如：节水机构、人员、经费问题；“节水三同时”问题；再生水（中水）和非常规水资源利用问题；节水财政支持问题；考核数据的采集问题；节水型企业（单位）的鼓励等一些在《办法》中没有明确或可操作性不强的问题，出台《节水管理条例》，更好地为我市节水工作服务。五、今后《杭州市城市节水管理条例》的主要立法思路（一）、加强与《浙江省节约用水办法》的衔接与2007年10月1日实施的《浙江省节约用水办法》，是浙江依法加强水资源节约、保护和管理的又一重要举措，也是在《杭州市城市节约用水管理条例》（以下简称“《条例》”）的重要法律保障。《条例》编制过程中，应立足我市实际的基础上，加强与《浙江省节约用水办法》的衔接与统一。（二）、将“节水型城市、节水型社会”建设加入《条例》我市作为第一批全国“节水型城市”，应当作为全国节水的标兵；“节水型社会”是我国未来15年建设的重要内容，把“节水型城市、节水型社会”建设加入《条例》，以“节水型社会”的精神和“节水型城市”的考核目标来统筹《条例》的各项内容。（三）、在《条例》中明确总量控制与定额管理的具体规定在《条例》中，充分考虑节约用水专业规划与年度用水计划、年度用水计划与各单位用水计划、单位用水计划与用水定额、用水定额与水量平衡测试之间的相互关系，并对各个操作环节予以9明确，通过这些相互促进，最终实现总量控制与定额管理的目标。（四）加强“节水三同时”管理和节水统计制度当前我市“节水三同时”工作由于法制不健全，开展不利。通过参考其他城市，特别是昆明、深圳的做法，将“节水三同时”制度在《条例》中予以明确及加强。节水统计制度是保证城市节水工作开展和分析的重要手段。现阶段我市存在着用水定额更新慢、用水信息难收集的问题，都将通过《条例》予以落实，实现节水管理机构、供水企业、用水单位之间的数据共享。（五）、重视再生水利用，注重非常规水资源的“开源”城市化趋势和区域经济的进一步集中，加大了水资源的局部负荷，日益严重的水环境污染，使这一稀缺进一步加剧，再生水利用成为解决中国水资源问题的重要出路之一，应把再生水利用提到环境战略、资源战略的高度。在《条例》中突破传统理解，提出再生水利用的经济支撑体系，强化经济手段，明确政策导向。（六）、奖励与处罚并重，双管齐下做好城市节水强调经济手段的重要性，做好先进