2016咨询工程师继续教育课件-水利建设项目前期工作

一、水利建设概况当前和今后一个时期，是实现水利跨越式发展的重要时期。2011年中央一号文件提出了通过5到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后局面的总体目标，规划十年投入4万亿元，基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系等四大体系的水利发展战略目标。党的十八大以来，习近平总书记和李克强总理多次就治水兴水发表重要论述。习近平总书记关于保障国家水安全的重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，对水利工作赋予了新内涵、新任务、新要求。2014年国务院常务会议决定，在“十二五”后两年和“十三五”期间，分步建设172项节水供水重大水利工程，全面提升水利保障能力，水利建设跨进了快速发展的新时期。2014年，全国水利建设投资达到4881亿元，其中中央投资1627亿元，分别较2013年增长11%、15.6%。自2012年全国水利建设投资突破4000亿元后，中央、地方水利投资规模均又一次创历史新高。中央水利投资主要来源是国家发展与改革委员会安排的固定资产投资预算内资金、财政部安排的财政预算资金和水利建设基金，2014年安排民生水利、中西部地区的中央水利投资分别占总投资规模的73.5%和83.9%，相比2013年有较大提高。水利投资以政府投资为主的情况下，利用银行贷款规模也在不断增加。目前，水利建设主要任务是全面加快大江大河治理、加强水资源配置工程建设等5个方面水利基础设施建设，突出加强农田水利、农村饮水安全建设、中小河流治理和小型病险水库除险加固等5个方面薄弱环节建设。至2014年底，172项节水供水重大水利工程已有57个项目开工建设，包括广西大藤峡水利枢纽、河南出山店水利枢纽等流域骨干控制性工程，重庆金佛山水库、西藏拉洛水库等重点水源工程，松花江干流治理、长江中下游河势控制和河道整治等流域综合治理项目，吉林中部城市引松供水、陕西引汉济渭等重大引调水工程，吉林松原灌区、四川武引二期灌区等新建灌区工程。二、前期工作基本情况水利前期工作是水利建设的基础条件，是工程立项的依据，是保证工程安全、发挥工程效益的基础。近年来，水利前期工作卓有成效，总体满足了大规模水利建设的需要。但客观看水利前期工作依然是水利建设的薄弱环节，前期工作质量存在下滑的趋势。为适应当前水利投资大幅增加的要求，应继续做好各项前期工作。1.水利前期工作存在的主要问题目前，前期成果还普遍存在质量不高的问题。据2012-2014年水利部水利水电规划设计总院审查的139个项目质量评价情况统计：质量不满足深度要求需要重报复审的项目有118项（85%），基本合格经修改复核后可出审查意见的仅21项（15%），一次审查通过率较低。从近几年建设项目的稽查情况看，有60%的项目存在设计深度不足和设计质量问题；在水利建设领域专项治理中发现的1万多个问题中，设计方面存在的问题是1720个，占水利建设领域专项治理突出问题的17%。存在的问题主要集中在：一是主体工程勘察设计深度不足。基础资料收集不全、勘察工作量不足、设计方案单一缺乏必要的比选、工程管理措施不落实等。二是专项论证深度不足。环境和水土保持等专题没有与主体工程设计同步展开，移民补偿实物指标调查不细、安置方案脱离实际、前期工作不同阶段差异过大等。三是社会经济评价深度不足。工程经济评价、财务评价和社会影响评价流于形式等问题屡见不鲜，投资概估算编制甚至有人为做大或做小的现象。四是民生水利项目设计深度不足。对于病险水库除险加固、农村饮水安全、灌区改造等民生水利工程，前期工作中普遍存在着设计深度不够、概算编制不准、设计变更随意等问题。2.改进和加强前期工作的措施一是切实加大对水利前期工作的投入。水利的公益性特点，客观导致一方面是前期经费来源单一，总量不足；另一方面许多设计任务是国家指令性的项目，必须按期完成。经费不足是长期困扰前期工作不能正常开展的重要制约因素。经验证明，足额的前期工作经费投入不是出高质量的规划设计文件的唯一条件，但缺少基本的前期工作经费投入一定不能出高质量的规划设计文件。针对新一轮大规模水利建设，水利前期工作任务十分艰巨，各省水行政主管部门一定要拿出一批前期费，满足前期工作和勘测设计工作的需要。二是要保证必要的规划设计工作周期。许多项目没有考虑安排合理的前期工作周期，致使勘测设计工作深度不足。客观看，目前水利项目多，且以中小项目为主，确实存在勘测设计工作量大，时间紧、任务重，要求急，设计周期短的问题，在工作过程中，客观上也会引发一些问题。规划设计工作是有自身规律的，需要各专业按一定工序相互配合完成。必要的周期使勘测设计单位能够有充足的时间收集资料和进行充分的方案论证，这是保证质量的关键因素。要保证建设项目必要的前期工作周期。三是加强勘测设计单位内部质量控制。各勘测设计单位都有质量保证体系、质量责任制度和严格的审查审批机制，但在具体工作中这些制度和监管审查机制没有得到有效落实，没有形成有力的责任追究制，致使有些制度和审查机制形同虚设。要进一步完善勘测设计单位质量管理体系，建立有效的内部质量管理机制，加强勘测设计单位内部质量控制管理，明确各级设计人员和管理者的责任，完善设计成果的校核、审查制度，实行项目负责人责任制，把质量责任落实在每个人身上。要进一步完善政府监督、中介服务、行业自律、勘测设计单位保证的勘测设计质量保证体系，提高规划设计质量。四是合理配置勘测设计资源。目前勘测设计力量分散，技术水平参差不齐，市场割据，不利于大规模水利建设。应积极探索水利前期工作招标投标工作，开放水利勘测设计市场，把全国优秀的设计队伍吸引到水利建设中来。五是全面提高勘测设计人员素质。目前发现的许多勘测设计问题，往往不是复杂的重大技术问题，大多是简单的低级错误。部分勘测设计人员工作作风浮躁，缺乏严谨、务实、负责的工作态度。要加强业务培训，强化素质教育，特别是加强有关新规定、新规范、新技术方面学习培训，强制性标准宣贯培训，着力增强勘测设计人员业务素质和社会责任意识。三、项目前期工作的基本程序1.水利建设项目类型划分水利建设项目是通过固定资产投资形成水利固定资产并发挥社会经济和生态效益的水利项目。根据国务院《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）和水利部《水利基本建设投资计划管理暂行办法》（水规计[2003]44号）等文件的规定，水利工程基本建设项目可以分为不同的类型。不同类型项目可能有不同的投资来源和投资政策，同时前期工作程序和审查审批要求也有所不同。按项目功能和作用分为公益性、准公益性和经营性三类项目。按中央地方事权划分为中央项目、地方项目。按投资主体划分为政府投资项目、企业投资项目。按项目规模划分为大型、中型、小型项目。按项目类别划分为水库枢纽、河道治理工程、引调水工程、灌溉排涝工程、城市防洪工程等。按建设性质划分为新建、改扩建项目。2.前期工作程序根据水利水电工程的水文、地质等建设条件复杂多样，涉及资源配置、经济发展、社会稳定、环境保护等方方面面，工程规模通常较大等突出特点，前期工作分几个阶段开展，每个阶段在上阶段基础上，工作逐步深化。分阶段开展前期工作可以避免花费投资过多、费时太长或项目不成立时损失太大等问题，可以用较少的费用、较短的时间完成每个阶段事情和得出相应结论，为项目建设决策服务。水利部《水利工程建设程序管理暂行规定》（水建[1998]16号）规定，大中型水利工程建设项目的建设程序一般分为：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等9个阶段。小型水利工程建设项目可以参照执行。根据相关管理办法，水利基本建设项目前期工作阶段报批程序一般包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计三个阶段的上报、审核和审批。项目建议书、可行性研究报告阶段属项目立项决策阶段。3.前期工作审查审批要求水利建设项目的前期工作程序和成果审批要求需要根据项目类型、投资来源等属性确定。按照新一界政府进一步转变政府职能、简政放权的要求，国家正在研究落实各类水利建设项目的前期工作程序和审批要求，但总的改革原则是合理界定政府投资范围，健全政府投资项目决策机制，规范政府核准制，落实企业投资自主权。政府核准和备案制度。根据国务院《关于投资体制改革的决定（2004年）》和相关办法，企业投资项目立项实行政府核准和备案制度。实施核准的项目，编制项目申请报告，按照政府核准的投资项目目录分别由国家或地方政府发展和改革部门进行核准。在水利水电建设领域中，在跨界河流、跨省（区、市）河流上建设的水库，涉及跨界河流、跨省（区、市）水资源配置调整的其他水事工程，在主要河流上建设的水电站等项目由国家投资主管部门核准，其他项目由地方投资主管部门核准。核准和备案项目也需要完成城乡规划选址意见、用地预审意见和环境影响评价审批意见等审批。项目各阶段前期工作和深度要求由企业自主确定，承担投资风险、项目决策和工程质量安全责任。审查审批制度。政府投资项目按照《中央预算内直接投资项目管理办法》（发改委2014年7号令）和《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（发改委2013年3号令）以及地方有关规定实行审批制度。一般执行三阶段审批，项目建议书、可研报告由水利主管部门提出技术审查意见，发展和改革部门审批，初步设计由发改委或水利主管部门审批。对于国家专项规划中已经明确的项目也可以直接编报可行性研究报告，执行可行性研究、初步设计两阶段审批，目前河道治理和堤防加固、蓄滞洪区安全建设等类项目直接编制可行性研究报告审批，新建大型灌区也将实行可行性研究报告、初步设计两阶段审批。按照事权划分，目前大型水库、跨流域调水工程、新建大型灌区、大江大河治理等大型项目在中央审批立项，其他在地方审批立项。另外，农田水利、农村饮水安全建设、中小河流治理和小型病险水库除险加固等面上民生水利工程，一般按建设规划、初步设计（实施方案）两个阶段开展前期工作，并在地方履行审批程序。4.项目建议书项目建议书是进行初步投资决策、选择建设项目和编制可行性研究报告的依据。应根据国民经济和社会发展长远规划、流域综合规划、区域综合规划、专业规划，按照国家产业政策和国家有关投资建设方针进行编制。项目建议书编制应执行《水利水电工程项目建议书编制规程》（SL617-2013）。项目建议书基本工作要求是论证建设工程项目的必要性，提出开发任务，对工程的建设方案和规模进行分析论证，评价项目建设的合理性。本阶段重点应突出必要性、建设规模、投资和资金筹措方案、工程重大问题论证等工作内容。对涉及国民经济发展和规划布局的重大问题应进行专题论证。工作深度应满足必要性论证明确，工程规模基本合理，主要技术方案比选充分、可行，移民安置去向基本明确，不存在重大环境制约因素，经济评价合理。项目建议书编制需要有规划依据。一些重大水利枢纽、重大跨流域调水等水资源配置工程在流域规划、区域规划或专项规划只进行了一般描述，工程任务、工程规模和工程总体布局等工程建设主要内容不明确、不落实，应当首先开展项目的工程规划工作。通过工程规划的论证，可以进一步明确工程定位和总体方案，有利于完善工程项目建议书编制的规划依据，也有利于明确项目建议书阶段主要工作方向，有效减轻项目建议书阶段工作量、工作周期。项目建议书编制需要认真落实国家大政方针。按照最严格水资源管理制度，要把用水总量控制、用水效率要求、入河湖排污总量控制等“三条红线”贯彻到项目建议书阶段报告编制和论证工作中。落实河湖管理要求，严禁侵占河道行洪断面等。落实环境保护要求，要查明生态环境法律制约因素，分析工程环境影响，论证生态基流要求和其他环境保证措施。落实吸引社会资本参与水利建设的要求，做好贷款能力测算、企业资本金测算等工作。5.项目可行性研究可行性研究报告是进行投资决策、确定建设项目、编制初步设计的依据。可行性研究报告应以批准的项目建议书为依据。直接开展可行性研究的项目，应以批准的江河流域规划、区域综合规划或专业规划、专项规划为依据。可行性研究应对项目进行方案比较，在技术上是否可行和经