2014中国法治报告群体性事件

1群体性事件的特点、诱因及其应对本报告收集了中国10年来公开途径可获取的群体性事件信息，通过统计、比对，分析了群体性事件的规模、特点、诱因，研究了群体性事件所暴露的国家法治发展、政府管理、纠纷化解等方面的问题，提出了应对群体性事件的对策。当前，中国处于社会转型期，因各种社会矛盾引发的群体性事件时有发生，其成因复杂多样，影响面各不相同，但都在不同程度上对社会稳定造成负面影响，更对政府管理提出了越来越高的要求。为全面分析中国当前群体性事件的特点、引发因素等问题，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组（以下简称“项目组”）根据新闻媒体的公开报道，对2000年1月1日至2013年9月30日发生在中国境内、规模在百人以上的群体性事件进行了统计、分析，本报告着重研究其特点及法律应对。一调研概况群体性事件往往由某些社会矛盾引发，由特定群体或不特定群体的多数人参与，以表达诉求、维护权益等为目的。考虑到在当前阶段，参与者达100人以上的群体性事件具有高度的代表性，且一些地方将100人作为评价群体性事件严重程度的分界线，项目组将100人以上的群体性事件作为此次研究的对象。本次调研所采集的数据均来自中国境内正式出版发行的纸质媒体以及拥有“互联网新闻信息服务许可”的网络媒体（统计仅含上述网站的新闻报道板块，微博、博客、论坛和评论等板块中的群体性事件信息不作统计）的报道。项目组通过逐条检索媒体报道的方式，统计了2000年1月1日至2013年9月30日发生在中国境内的100人以上的群体性事件。由于无法通过逐条阅读的方式统计群体性事件数量，为尽可能全面统计相2关事件，项目组采取了“规模关键词+性质关键词”的方式进行检索。其中，界定规模的关键词包括：聚集、聚众、不明真相的群众、大规模、大批，百、上百、百余、数百，千、上千、千余、数千，万、万余、上万、数万；亦可检索00（表示三位数以上）。界定性质的关键词包括：抗议、骚乱、罢工、请愿、上访、游行、静坐、示威、讨薪、冲突、斗殴、械斗、罢课、医闹、堵路、围堵、围攻、打砸、抗议、维权、群殴、流血、抗法、暴力、罢市、拆迁、环保、征地、城管、警察、袭警、下跪、自焚、聚众、集会。通过上述方法，课题组共检索到群体性事件3145起，其中，有1018起来自纸质媒体（含对应的电子报媒体），有2127起来自网络媒体，两者结果无交叉。其中，检索到结果但网页无法打开或内容无法下载的28起，规模数量描述不清、无法判断是否为百人以上的856起，百人以下的1390起，百人以上的871起。需要说明的是，尽管使用了上述关键词，群体性事件的搜索结果仍然可能存在遗漏，因此本报告使用的数据仅是基于上述关键词搜索到的结果，且可能是不完全的结果。本文只就通过上述方法搜索到的参与者在100人以上的群体性事件进行分析，其理由有二，一是群体性事件经媒体报道说明该事件具有一定的严重性和代表性，二是媒体报道本身对社会就具有较大的影响力。二100人以上群体性事件概况（一）参与人数在100~1000人的群体性事件居多据此次调研所获取的样本，2000年1月1日至2013年9月30日，中国境内发生的871起100人以上的群体性事件中，参与者规模在100人至1000人的有590起，占677%；参与者规模在1001人至10000人的有271起，占311%；参与者规模在10001人及以上的有10起，占11%。有36起群体性事件造成总计至少79人丧生。估计有220万以上的人员参与群体性事件。3（二）2010年、2011年和2012年是群体性事件的高发期据此次调研所获取的样本，2010年、2011年和2012年是群体性事件的高发期，在871件100人以上群体性事件中分别占187%、197%、240%。（三）群体性事件呈现一定的地域性从空间上看，华南地区是群体性事件的高发区，发生100人以上的群体性事件319起；华东地区居第二位，发生189起群体性事件；西南地区居第三位，发生118起群体性事件。其中，广东居全国之首，占307%，其次为四川，占62%。（四）维权类群体性事件居多根据群体性事件的性质，项目组将其划分为维权、泄愤、纠纷以及混合类。维权类群体性事件的基本特征在于有统一、明确的利益诉求。泄愤类群体性事件由个别冲突引发，在事件中利益诉求不明确、不统一，主要是表达、发泄情绪。纠纷类群体性事件则是指械斗、群架等公民内部矛盾引发的事件。混合类群体性事件指的是随着事件的进展，性质发生了改变，如从维权转化为泄愤。根据本次获取的样本，维权类群体性事件的数量最多，占55%之多；其次是混合类群体性事件，占约37%。（五）部分群体性事件具有组织化倾向“组织”的有无，是判断群体性事件的重要参数，有组织的群体性事件应引起高度重视。根据此次可得数据的统计，有组织的群体性事件占大多数，占816%。根据组织化程度，可以分为三个级别：Ⅰ级为有事先谋划，确定分工和行动目标；Ⅱ级为在I级基础上印发传单或标语，意图极力扩大事件影响；Ⅲ级为有固定领导人和行动纲领，诉求表达高度系统化。871件群体性事件中，Ⅰ级有组织群体性事件有428件，占491%；Ⅱ级有组织群体性事件213起，4占245%；Ⅲ级群体性事件70件，占8%。（六）部分群体性事件具有反复性群体性事件是一次性得到解决还是经历多次反复，在一定程度上反映了政府部门解决群体性事件的处理能力和水平。从可得样本的统计看，2/3左右的群体性事件经处理后未再发生反复，但仍有近12%的群体性事件反复2次或2次以上。这也表明，政府部门的应对能力还需要进一步加强。三引发群体性事件的矛盾主体及其表现形式（一）平等主体间矛盾引发的群体性事件占多数根据群体性事件矛盾双方的身份，可以将其分为：公民与公民间的矛盾，公民与社会组织（如企业、学校、村居等基层自治组织）的矛盾，社会组织之间的矛盾，公民与政府或官员间的矛盾，以及其他矛盾（如国内不同民族间的矛盾、军民矛盾等）。从此次调研可得的数据看，因平等主体间的纠纷引发的群体性事件占多数，有476起，占546%，因公民等与政府或官员之间的矛盾引发的群体性事件有383起，占440%。（二）不同主体间群体性事件的表现形式首先，因公民间矛盾或者公民与社会组织间矛盾引发的群体性事件多数表现为集会、游行、罢工、示威、上访。但在因公民间矛盾引发的群体性事件中，事件最终表现形式为集会、游行、罢工、示威、上访的，占544%；在全过程中发生了打、砸、抢等暴力冲突的占246%，其中有三起造成了5人死亡。可见公民间矛盾同样较易引发社会暴力事件。其次，在387起因公民与社会组织间矛盾引发的群体性事件中，有284起最终发展为集会、游行、罢工、示威、上访，占此类事件的734%，成为公5民与社会组织矛盾最主要的表现形式。再次，因社会组织间矛盾引发的群体性事件极易引发暴力事件。32起此类群体性事件中，有25起产生了打、砸、抢等暴力冲突，比例高达781%。最后，因公民与政府或官员间矛盾引发的群体性事件中，有119起引发了集会、游行、罢工、示威、上访，占311%；有139起引发了围堵占道等严重破坏公共秩序的事件，占363%；有125起引发了暴力冲突，占326%。这表明，因公民与政府或官员间矛盾引发的群体性事件具有较高的敏感性，对社会秩序的影响更明显，应引起特别关注。四群体性事件的诱因（一）总体情况据此次调研所获取的样本，导致100人以上群体性事件的原因众多，居前列的有：劳资纠纷267起，占3065%；执法不当174起，占1998%；拆迁征地97起，占1114%。而环境污染是导致万人以上群体性事件的主要原因，在所有万人以上的群体性事件中占50%；劳资纠纷是导致千人至万人群体性事件的主要原因，在此类群体性事件中占3653%。（二）公民间矛盾引发群体性事件的主要诱因在公民间矛盾引发群体性事件的原因中，由交通肇事引发群众公愤进而引发群体性事件的比例较高，占439%。其中肇事者尤其是豪车车主肇事和交通逃逸导致市民公愤是引发公民间矛盾及群体性事件的主要类型，如2011年四川乐山“7·25”围观群众砸坏豪车事件；其次是出租车司机、大巴司机与无合法运营资格的黑车司机发生的经营冲突，以及商户与房东的经营冲突，通过围堵、堵路、罢工、罢运等方式维权。（三）公民与社会组织间矛盾引发群体性事件的主要诱因6从可得的数据看，劳资纠纷是当前公民与社会组织矛盾的主要原因，也是社会矛盾最集中和最尖锐的方面，共267起，占69%。劳资纠纷产生的原因主要是企业改制导致的下岗问题和职工安置问题，企业拖欠员工工资严重和工资水平过低的问题，以及企业违反《劳动法》和《劳动合同法》侵犯员工合法权益问题。其次是消费者与经营者间发生的消费纠纷，共33起，占85%，其中26起是购房者与房产公司/物业公司之间的纠纷。列第三的是资源分配纠纷，共21起，占54%，主要有村民与附近景点的纠纷，村民与外来开矿企业的纠纷以及村民与道路开发商的纠纷。（四）社会组织间矛盾引发群体性事件的主要诱因在社会组织间矛盾引发的群体性事件中，因乡村间纠纷引发的事件较多，占469%；其次是因企业经营中的利益纠葛引发的事件，占438%。（五）公民与政府间矛盾引发群体性事件的主要诱因在公民与政府间矛盾引发的群体性事件中，执法不当和拆迁征地是主要原因。其中，因执法不当引发的事件有174起，占454%；因拆迁征地引发的事件有83起，占217%；因信访维权引发的事件有52起，占136%。在执法不当中，警察执法不当指警察在治安案件中执法不当，不含交警进行交通管理和执法活动。处于第一位，其次是城管执法不当，多部门执法不当指在执法过程中，公民与多个执法部门发生冲突，或公民与一个执法部门发生冲突后，其他执法部门也加入冲突的情况。和交通执法不当并列位居第三。可见，公权力运行的不规范也是激化矛盾、诱发群体性事件的重要因素。五群体性事件所暴露的问题（一）用法治思维化解纠纷的环境远未形成虽然新中国成立尤其是改革开放以来，中国的法治发展取得了显著成效，7但法治思维和法治环境还远没有形成，法治权威尚未真正树立。特别是，一些事件发生后，个别部门不依法办事的做法更进一步破坏了政府公信力，也使多年来的普法宣传教育成效受损。人们对法治的敬畏远不及对权力的敬畏，信访不信法、“小闹小解决、大闹大解决、闹得越大越有助于解决问题”、法不责众等的思维，不仅在普通公众心目中大有市场，甚至连不少公职人员也习以为常。可以说，在用法治思维化解纠纷的环境没有真正形成的情况下，仍然会有大量纠纷因模仿效应而走向群体性事件。（二）现行法律对群体性事件侧重应对而忽视预防应对群体性事件涉及事前预防、现场处置和司法救济等诸多问题。多年来，中国已经形成了包括《突发事件应对法》《信访条例》《治安管理处罚法》《集会游行示威法》《刑法》等法律以及2000年公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等法规规章在内的法律体系，基本确立了党委、政府领导下多部门协调配合处置群体性事件的工作机制。但从法律法规规定及工作机制看，对群体性事件的处置仍以事后应对为主，特别是群体性事件一旦发生，普遍是以公安机关作为解决问题的主导机构。不可否认，群体性事件的应对不能缺少公安机关的参与，尤其在现场处置阶段，因矛盾激化难免发生违法犯罪行为，公安机关介入不可或缺。但是，群体性事件大多由人民内部矛盾引发，需要从根源上寻求内部矛盾的解决。（三）行政执法失范问题亟待解决根据可获取的数据，可以发现，行政执法不规范是群体性事件发生的直接原因或者间接原因。一方面，相关部门及其工作人员在行使公权力时，未依法用权，存在权力滥用、不规范执法等问题，使公众与相关部门之间产生纠纷，进而引发群体性事件；另一方面，政府部门对经济社会管理存在缺位，有法不8依、执法不严，无视甚至放任违法行为侵害他人合法权益，进而导致平等主体之间的民商事纠纷发展为危害社会稳定、破坏社会秩序的群体性事件。事实证明，“懒政”是群体性事件产生的重要原因，在引发群体性事件的众多原因中居首位的劳资纠纷，往往源于政府平时怠于行使监管义务或者不作为，导致劳动者不得不采取极端举措。（四）政府决策的公众