2010年日本防卫政策的调整及其评价

2010年日本防卫政策的调整及其评价收藏人：鲲2012-04-29|阅：199转：8|来源|分享内容简介：本稿首先通过防卫计划大纲的修改概括分析了日本新防卫政策调整的五个特点，即，重点防范对象由俄罗斯转向中国，防卫理念由静态转向动态，军事部署的重心由北方转向南方，安保合作方式由双边转向多边，武器输出限制由严格转向宽松。然后，对这种调整的背景进行了分析，认为防卫政策的调整是日本防卫力渐增过程的必然结果，是日本人对中国崛起的具体反映，是日本配合美国亚洲战略调整的重要步骤。最后，对这次调整进行了初步评价，认为该调整是对日本战后一直奉行的低调防卫政策的又一次突破，并使东亚合作的进程蒙上了阴影，特别是给中日建立战略互惠关系增添了新的障碍。日本的防卫政策主要是在和平宪法和以专守防卫、无核政策等原则以及日美安保条约等因素构成的框架内制定的，上世纪七十年代以来日本开始制定“防卫计划大纲”，其内容基本包括对自卫队的规模、部署和武器装备进行的规定、调整和增减，是日本防卫政策变化的晴雨表。2010年12月17日，日本内阁最后通过了新版“防卫计划大纲”，对日本今后5到10年的防卫政策进行了方向性调整，本文旨在对此次调整的特点和背景进行分析，然后做出初步评价。一、日本防卫政策调整的特点日本新版“防卫计划大纲”所反映出的政策调整主要是在重点防范对象，防卫的理念，军事部署的重心，安保合作方式和武器输出三原则等方面，具体包括如下五个特点：首先，重点防范对象由俄罗斯转向中国。日本从上世纪七十年代起制定防卫计划大纲，由于当时的背景是冷战，故防范苏联的登陆是其防卫政策的重点，比如，1976年三木内阁制定的首次大纲，就是以“美中苏战略平衡论”为基础的。冷战结束之后，日本曾经一度失去过“假想敌”，1994年村山内阁制定的第二次大纲，是以“冷战终结论”为基础的，当时日本强调重视与周边国家的关系，因此在其防卫政策中并没有特别提及中国。但是后来随着中国的崛起，日本逐渐找回了防卫政策所针对的重点对象，在2004年的第三次大纲中，小泉纯一郎内阁开始强调“亚洲局势不稳论”，并明确提出了需注意中国的动向。而2010年的这次调整的最惹人注目之处则在于把朝鲜定位为“吃紧的重大不稳定因素”的同时，也把中国的军事动向定性为“地区与国际社会的担忧事项”。大纲列出的理由是中国海军在东海和南海进行的军事演习及国防开支的不断增加，还有中国军队在周边海域活动的“活性化”，其中包括2010年3月和4月中国海军编队两次通过冲绳与宫古岛之间海域进入太平洋的活动，特别是中国在军事与安全方面的所谓“透明度不够”也是重要理由之一。其实，在上一次的防卫大纲（2004年）中，日本就使用了“注意”中国的军事动向的说法，也表示了对中国的“担忧”，但是2010年的新版大纲明确把中国的武器现代化和军事动向定义为“担忧事项”，反映了日本对中国崛起的焦躁不安在逐步增强，因此进一步加强了对中国的所谓“警戒感”，即不放心感。有鉴于此，日本媒体把这次新防卫计划大纲的调整称为“转向中国（Chinashift）”[①]，意思是说，日本的重点防范对象明确地由俄罗斯转向了中国。本来，民主党上台执政以后，鸠山内阁期间，曾扭转自民党政权时期形成的所谓“中国威胁论”，顺应一部分有识之士关于中国的发展和崛起不是威胁而是机遇的观点，强调中国与亚洲的重要性，甚至提出了建立东亚共同体的构想。但是，菅直人上台以后，周围聚集了一些少壮派“中国威胁论”者（其实，菅直人只是个傀儡，他是在这些少壮派的支持下上台的），所以，态度发生了巨大变化，他们开始修改民主党政权前期“小鸠体制”阶段的外交政策。菅内阁为了修复因“普天间问题”而恶化的日美关系，明确表示了要积极参与美国主导的地区军事同盟的立场。在2010年10月10日发表的新版“防卫白皮书”中，首次使用了中国是“地区和国际社会的担忧事项”一语，新防卫计划大纲的内容中又重复出现了这一用语。菅直人在正式的外交政策演说中虽然措辞有所斟酌，但还是提到中国的国防力量透明性“略显欠缺”，中国的海洋活动存在“令人担忧的部分。”[②]其次，防卫理念由静态转向动态。1976年日本首次编制防卫计划大纲时，提出的所谓“基础防卫力”概念是以苏联的威胁为背景的，后来的几次大纲也沿用了这个概念。所谓“基础防卫力”是最小限度的必要防卫力，它是以防范苏联对日本本土进行侵略为假想前提的，因此，它的基本思路是在全国均等部署军队。比如，日本在北海道重点部署的坦克部队就是这种军事理念的运用。然而，这种被信奉了30年的防卫理念，终于被此次的新版防卫计划大纲所打破和抛弃，菅内阁提出了一个全新的概念——“机动防卫力”，成为此次防卫政策调整的最大特点。所谓“机动防卫力”，就是适应“转向中国”和应对朝鲜半岛局势的军力配备与防卫理念，当然反恐也是其考虑的重要因素。比如，在这种理念的指导下，日本有人提出除了遏制中国的威胁之外，[③]为了应对恐怖活动和游击战攻击等新的威胁，还“应该建立美国海军陆战队那样的军事组织”[④]。也就是说，“机动防卫力”就是让日本的武装力量更具有速战力、机动性、柔软性和多目的性，特别是加强日常性情报搜集活动和警戒监视活动，以及迅速应对突发事件的能力。它的具体所指就是中国的崛起和朝鲜半岛局势（当然也包括应对朝鲜的核武器开发与导弹开发）。他们认为，为了应对亚太地区的不稳定因素，以“动态防卫力”为核心的新防卫理念，其意义就在于防卫力并不是为了单纯保持和拥有，而是为了在情报收集、警戒监视活与侦查活动等领域中适时与适当的实际运用。为了适应这种战略理念的变化，日本在此次调整中把陆上自卫队人数由15万5千人减为15万4千人，坦克由600辆削减到400辆。但是海军力量被加强了，日本现有海上自卫队4·4万人，53艘护卫舰，16艘潜艇，共42·8万吨；飞机310架；航空自卫队4·5万人，飞机500架，其中战斗机370架，在此基础上，此次日本把潜水艇由16艘增加到22艘，宙斯盾舰由4艘增加到6艘，并且全部配备弹道导弹防御系统。这种调整的目的就是把原来以陆上防卫为基础的战略转变为以应对与监视中国海军活动和朝鲜导弹威胁以及反恐需要为主的机动防卫战略。第三，军事部署的重心由北方转向南方。与北海道坦克部队的减少和陆上自卫队人数略有裁减相比，日本自卫队的区域部署也开始由北方向西南地区转移，新大纲开始强调加强冲绳周边的西南诸岛防卫的重要性，这显然是以所谓中国在东海的活动为背景的。新大纲把原来使用的“岛屿部分”一词改为“西南诸岛”，并写进了在这些自卫队部署的“空白地”配备“必要最小限度”部队的内容。其实，日本自卫队平时对“西南诸岛”也进行监视和所谓“警戒”，并进行必要的情报信息搜集活动，特别是部署在该地区的部队已经处于随时可以运送和投放的机动状态。2009年3月之前，日本航空自卫队曾减少了F-4战斗机的配备，但是，为了加强防空实力，又在那霸基地配备了F-15战斗机。2010年3月，日本还把驻扎在冲绳的第一混成旅改编成第15旅团，加强了部队配备。日本还加强海上警戒与海空军弹道导弹防御系统的部署，航空自卫队在那霸基地由一个飞行队增至两个（每个配备20架战斗机）。上述潜水艇和宙斯盾舰数量的增加和装配的现代化，在适应“动态防卫力”的同时，当然也都是因应“西南诸岛”防卫力增强的需要。另外，日本还决定把目前驻扎在冲绳的自卫队由2000人增加到4000人。现在，日本在宫古岛以西没有部署军队，只有一个航空自卫队的雷达站，所以，被称为是防卫上的“空白地”。目前防卫省正在研究向这一地区部署军队的问题，比如，他们已经决定在与那国岛派驻100人的沿岸监视部队，主要任务就是通过雷达监视中国军舰的活动。日本军事部署重心的南移，特别是重视所谓“西南诸岛”防御的另一个重要意图在于加强对钓鱼岛的防御。此次防卫计划大纲使用“西南诸岛”一词，其意图也在于明确把钓鱼岛包括在它的防卫范围之内。因为，钓鱼岛是中日两国之间的争议领土，日本显然“担忧”如果继续沿用原来的“岛屿部分”的说法，钓鱼岛就未必明确包括在内，更不能保证美国是否协防该岛的安全。而“西南诸岛”一词，是《旧金山和约》第三条规定美国“托管”区域时的说法，该区域从经纬度上把钓鱼岛也划入其内，所以，日本也借用了这个词，把九州与中国台湾之间的岛屿链统称为“西南诸岛”。按照日本现在的解释，“西南诸岛”包括属于鹿儿岛县的萨南诸岛和属于冲绳县的琉球诸岛两大部分，其中琉球诸岛南部的“先岛诸岛”包括宫古列岛、八重山诸岛和所谓“尖阁诸岛”（即，钓鱼岛）。这样，日本的防卫范围和日美安保的协防范围都包括钓鱼岛在内也就不言自明了。第四，安保合作方式由双边转向多边。充分利用美国的遏制力是日本防卫政策的重要内容，其中维护以日美安保条约为基础的日美同盟又是其防卫政策的重中之重。在此基础上，新防卫计划大纲在强调深化日美同盟的同时，又提出了要加强两国与韩国、澳大利亚和印度的防卫合作。就日韩安保合作来说，事实上日本确实是在迎合美国的战略意见，比如，美国外交官就说过：没有理由认为“美韩相互防御条约”与“美日安全保障条约”是完全可以分别对待的东西。[⑤]美国参联会主席马伦说：为了应对朝鲜半岛的局势，应该提高美日韩三国之间的战略协调水平。[⑥]特别是2010年12月9日，防卫相北泽俊美与马伦会谈时，鉴于朝鲜的炮击事件，双方达成了日美韩三国加强防卫合作的一致意见。马伦还对日本自卫队统合幕僚长折木良一说：“日美韩三国应该在军事方面进行各种形式的合作。朝鲜半岛的事变给我们提出了课题，我们应该建立共同的应对机制”。[⑦]马伦在访日的前一天还在首尔对韩国对记者说：“日本也应该积极参加美韩军事演习。”[⑧]其实，在美国的撮合下，日韩之间的军事交流一直存在，比如，2010年的军事演习中，两国都互相派遣了军事人员作为观察员观摩了对方的演习。10月的美韩演习中，日本派遣了4名自卫队军官参加，12月的日美军事演习中，韩国也派遣了4名军官作为观察员参加。现在，日本想让这种交流更进一步加深，比如，日韩两国能够在维和活动中进行军用物资的互相支援，即，签订“物品劳务相互提供协定（ACSA）”和关于在特殊军事领域进行军事情报交换的“军事情报一揽子保护协定（GSOMIA）”，日本正在努力使其安保合作方式由日美双边向多边方向扩展。第五，武器输出限制由严格转向宽松。武器输出三原则是日本战后低调防卫政策的重要组成部分，它是1967年4月，由佐藤内阁推出的关于武器输出管理的原则，主要内容包括：对所谓“共产国家”、联合国决议禁止输出的国家和冲突当事国禁止输出武器。1976年2月，三木内阁又进一步把它扩展为：对三原则对象地区以外国家的武器输出也进行严格控制。1983年以后，除了在对美国的武器技术输出限制上有所缓和之外，武器输出三原则在自民党执政时期基本上没有修改过。但是，此次菅内阁制定的新版防卫计划大纲在武器输出三原则问题上开始出现松动，加入了武器装备品向海外转移有必要性的内容。对此，外相前原诚司解释说：“我们应该适应时代的变化”，[⑨]他说的时代变化，其实是指武器生产的国际合作研发，如果日本坚守武器输出三原则，那么，日本的军工企业就不能凭借其资金和技术在国际合作研发与生产武器的过程中获得利益。这不仅影响日美军事合作的进程，而且也是对日本军工企业的一个限制。防卫相北泽俊美曾说：现在美国也不能单独研发和生产武器，应该由各国共同生产。[⑩]这里，北泽指的是包括第五代隐形战斗机在内的最新武器的研制，如果日美合作的话，势必涉及日本零部件的出口问题，从而也就涉及武器输出三原则的修改问题，于是，民主党鹰派开始迎合这种趋势，考虑修改这个原则。然而，在这种有关武器输出问题的议论中，菅内阁却由于支持率的低下而不得不再次求助于社民党在政治上的合作，而社民党是坚决反对修改这个原则的，于是导致了菅内阁必须推迟在防卫计划大纲中修改武器输出三原则的结果。不过，此次新的防卫计划大纲虽然没有明目张胆地修改这个原则，但还是写进了武器装备品问题的“国际共同研发与生产”具有顺利向海外转移的必要性之内容，这实际上为武器输出开了裂纹。显然这是一个妥协的产物，自民党政调会长