20130406研究报告(定稿)

《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料1/43《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》研究报告一、课题研究背景（一）课题研究的总体环境党的十八大报告指出，基本公共服务体系是中国特色社会主义社会管理体系的重要组成部分，“必须加快建立政府主导、覆盖全民、可持续的基本公共服务体系。”这一论断指明了建立基本公共服务体系的战略地位以及发展的方向和要求，对建设公共服务型政府、全面改善民生、实现建成小康社会的宏伟目标，都具有重大的理论意义和实践意义。党的十八大继续对保障和改善民生作出全面部署，体现了党中央对“民生问题”的高度重视，是对“民生改善”的再动员、再部署。因此，档案部门应积极学习贯彻党的十八大精神，把保障和改善民生，提供优质的公共服务作为工作的根本出发点和落脚点，积极践行这一重大决策具有十分深远的意义。国家档案局面对新的形势已经提出了加快推进“三个体系”建设，实施“三大”战略，实现“档案强国”的宏伟蓝图。中央档案馆馆长、国家档案局局长杨冬权在党的十八大发言时指出：从2007年开始，国家档案局提出了要建立覆盖人民群众的档案资源体系、方便人民群众的档案利用体系、确保档案安全保密的档案安全体系，《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料2/43把建立“三个体系”作为贯彻落实科学发展观的突破口。为了加快推进“三个体系”建设，又提出实施“三大战略”，即以人为本、服务先行、安全第一战略。档案部门在推进档案强国战略建设中，就必须认真实施“三大战略”，加强“三个体系”建设，只有这样，才能有效地推动档案事业实现新发展，实现“档案强国”，谱写档案事业发展新篇章。（二）课题来源档案信息资源共享工程，是国家档案局提出来的“十二五”期间档案工作的重点。《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》是由浙江省档案局、海盐县档案局共同承担的2012年度国家档案局科技项目（2012－R－12）。（三）课题总体目标近几年来，在浙江省档案局、嘉兴市档案局和海盐县委、县政府的重视和指导下，海盐县档案局积极实施档案信息化战略，数字档案馆（室）管理系统全面建成，传统档案数字化工作进展迅速。为了将数字化转换后的民生档案资源、涉农档案资源以及馆室藏已鉴定公开的档案，共享给最广大的人民群众和基层部门，海盐县档案积极实施档案信息资源共享工程，并申报了《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题，课题的总体目标是：在基层县域范围内，以推进档案信息资源共享工程为载体，率先在农村地《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料3/43区探索如何实现“以人为本”战略和“服务先行”战略，构建方便人民群众的档案利用体系，从而带动资源体系和安全体系建设，强化城乡社区服务功能，最终建成覆盖城乡、可持续的基层档案公共服务体系。二、档案信息资源共建共享工作现状随着经济、社会的不断发展，公民、社会、组织对各种信息的需求不断增加。档案作为一种信息资源，对经济、社会发展及维护个人权益、解决纠纷等所起到的作用不容忽视。近年来，国内各级档案部门相继投入人力、物力对档案信息资源的建设与利用进行研究。（一）档案信息资源建设的现状档案信息资源建设包含传统档案信息资源建设和电子档案信息资源建设。传统档案信息资源建设是指档案馆在一定范围内对档案信息资源进行有计划的接收、整理，以满足、保障社会发展和国家建设需要的全部活动。在传统档案信息建设方面，各级国家档案局（馆）严格按照《档案法》的规定，监督指导机关部门、社会组织和重要企业档案室完成各类档案的归档、整理，并定期向档案馆移交所产生的指定类型档案。在接收进馆后，档案馆对所接收的各类型档案进行整理、编研，最后提供保管利用。随着社会信息化程度的提高，社会信息资源越来越多地以电子《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料4/43化的形式存在，人们对档案的查询利用要求越来越高，而且更倾向于通过电子形式进行利用。2006年5月，中国人民大学冯惠玲教授在“2006中国信息资源管理论坛”上首次提出“全面制定和实施我国电子管理国家战略”，标志着我国的电子文件管理走上了顶层设计、全面规划和集中控制的轨道。2006年9月，国信办推广应用组赵小凡副组长在谈到未来15年国家信息化战略时说：“十一五是一个信息化发展的转折点，我们国家的信息化已经从战术转为战略。”针对这种形势，各级档案馆积极着手对传统档案进行数字化工作，开展档案编研，建设档案专题数据库以提高服务民生、服务经济建设、服务农村建设等档案利用水平。就海盐县而言，县档案馆局（馆）积极开展馆藏传统档案数字化扫描和目录数据库建设，至今已建成全文数据库共286.12万页，其中婚姻档案27.5万页，二轮土地承包20.42万页，照片1.7万张，知青档案0.7万页，现行文件5.5万页，各单位文书档案158.3万页；接收工商企业档案资源72万页，声像档案数字化115.92小时；建立海盐解放、海盐故事、海盐南北湖、民间海盐等多媒体数据库4个；共录入目录数据库152.6万条，其中文件级148.2万条，案卷级4.4万条。与此同时，海盐县档案馆积极响应国家新农村建设号召和国家档案局农村档案资源共享的要求，积极筹建涉农政策文件、私人建房、户口迁移、独生子女和户籍等农村档案信息专题数据库。在此基础上，各级档案局（馆）《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料5/43积极探索电子文件管理方法，如浙江省统一实施了档案和电子文件登记备份工作，有效保障了档案和电子文件及各类信息系统的安全。这些都为档案信息资源在县域范围内实现共建共享创造了信息资源基础。（二）档案信息资源共享利用的现状档案信息资源建设的最终目的是为公众提供便利、实用的档案信息服务。传统纸质档案的利用往往要翻阅其纸质原稿，查询极不方便，而且也会对纸质档案造成不可挽回的损害。随着信息技术，尤其是网络技术的快速发展，档案信息脱离纸质等实物载体而以电子信息的形式存在，通过计算机可以对档案信息进行存储和检索，使得档案信息资源的利用模式逐渐由传统模式转变为网络化模式，大大提高了档案资源的利用效率。国外档案信息资源共享起步比较早，许多国家都已经将档案资源共享扩展到了全国。如，1993年9月15日美国克林顿政府就制定并颁布了最具划时代意义的重大战略决策――《美国国家信息基础：行动计划》，确定了信息资源的战略地位。同时，多次通过政府资金投入，发展信息技术和信息资源。早在20世纪90年代中期，美国已建成了档案信息导航系统（简称NAIL）。该系统是拥用全国各种档案馆藏信息的联网可检索数据库，将国内所有已数字化的档案资源，按地区、来源和利用对象分别纳入统一的档案管理网络中，实现了《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料6/43全国数字化档案资源的网上集成化查询、检索和利用。目前，通过NARA美档案信息总网站，可检索到包括10个总统图书馆在内的200多个档案馆的数字化档案。加拿大早在1996年5月的“档案信息高速公路”圆桌会议上就提出了建立和发展“加拿大档案信息网络”（CAIN）的主体框架，并与国内原有的所有分散性档案信息网站联网，在全国范围内初步实现了档案资源的共享，通过自动化的联机检索工具可检索到加拿大国家档案馆所创建的一系列数据库及自动化系统中的大量信息。虽然国内对档案信息资源共享的研究与实践起步较晚，但近年来全国多个城市纷纷建立了档案信息资源共享平台，大大方便了广大民众对档案信息资源的利用。如目前国内典型的几个案例：杭州市萧山区推出了“民生数字档案下乡进村”，福建泉州市启动了农村档案信息资源共享平台，沈阳市档案局实施了新农村档案信息资源共享工程，辽宁省实现了农村档案工作示范县创建及信息资源共享工程。此外，上海、南京、济南等多个较大城市，均实现了档案信息资源的远程查询利用。从2008年起，上海市从顶层设计着手，提出并实施了“就地受理，全市协同，跨馆出证”，并于2012年12月，开通“全市通办”的民生档案服务平台，实现了覆盖全市的民生档案远程服务，使市民在就近档案馆或社区即可实施查档，而无须来回奔波。2012年9月，南京市档案局“全市民生档案和开放档案信《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料7/43息共享平台”正式开通，将14个综合档案馆的涉及婚姻登记、独生子女、收养、再生育登记及招工、调动审批等六个专题档案资源和市及区县政府公开信息整合到一个网络平台上，方便市民就近查档。2012年11月，济南市整合了全市12个国家综合档案馆的知青、招工、婚姻等13个门类民生档案，启动了全市民生档案信息共享服务平台，使市民可在各县（市）区档案馆查阅本人的婚姻、知青和招工等民生档案信息，并可以免费异地开具档案证明。以上这些案例从理论与实践视角，论述了农村档案信息资源共享的可能性和现实性，其建成与应用为推进“基于县域的档案信息资源共享工程”提供了重要的借鉴意义。但仔细分析以上案例可知，萧山、泉州、辽宁、沈阳等地所实施的“民生数字档案下乡进村”和“农村档案信息资源共享工程”主要是基于网站形式，所包含的档案信息资源主要针对农村农业相关的民生档案信息及部分政务、村务公开信息，未包含所有可查询档案。而上海、南京、济南等大城市共享工作存在以下特点：一是共享的层次较高，大多仅限于县级档案馆以上级别，未深入到广大农村地区。目前各地的共享模式，一般是以地市级以上级别的档案馆牵头，将市馆和下属区县各档案馆的资源进行整合利用，其主要解决的是老百姓查档两地奔波的问题和档案归属地不明的问题，但是对于广大农村地区的百姓，特别是对于偏远地区的农民来说，还是要走很远的路到县城才能进行查《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料8/43档，非常的不方便。二是现阶段各地档案共享的范围仅限于民生档案。目前各地共享的档案一般仅涉及婚姻登记、独生子女、知青等民生档案，而对于其它种类的档案的查询问题都没有涉及到，所以并不能完全解决档案远程利用的问题。三是南京、济南等大城市的档案信息资源共享工程仅实现县（市、区）档案馆间的馆际互通查询出证。因此，考虑到县域范围内档案信息资源共享有着不同的环境与条件，在实施共享过程中应当紧密结合农村地区特点和实际，采取不同的实施方案。三、县域推进档案信息资源共享存在困难及需要解决的问题档案信息资源共享工程是一个系统工程。与大城市相比，在县域范围内推进档案信息资源共享工程存在着更大的困难与问题，其实施需要制定一个完整的推进机制。（一）县域档案信息资源共享推进机制的含义档案信息资源共享推进机制是指：将机制概念或机制原理引入到档案信息资源共享推进工作中,并通过制度性安排，形成相对稳定的管理模式，就构成了档案信息资源共享推进机制。简单来说，所谓共享工程的推进机制，就是为了推动档案信息资源共享工程这项工作在全县展开所需要开展的一系列活动。这一系列活动包括对形势的研判、政策的落实、人员组织网络的建立、软硬件的投资开发、工作的开展、管理制度考核体制的建立等。《基于县域的档案信息资源共享工程推进机制研究》课题鉴定材料9/43（二）县域推进档案信息资源共享的难点要想在农村地区，尤其是在经济欠发达地区内推进“基于县域的档案信息资源共享工程”除了需要面临在大城市实施共享工程共有的困难外，还面临着农村地区特有的困难，主要表现在：1、地方政府财政有限。一方面，构建完善的档案信息资源共享软硬件平台需要投入大量的资金；另一方面，由于前期档案信息化工作的滞后，也需要投入大量的财力对现有的纸质传统档案进行数字化，以弥补数字化档案资源的不足。与上海、南京、济南等大城市相比，县级财政税收来源少、总体收入有限，且各县级政府正大量实施公共基础设施建设，加上近年来经济的不景气，财政相对紧缺，所以完全依靠政府财政支持的档案信息资源共享工程也面临着资金紧缺的问题。2、技术水平相对落后。虽然随着经济的发展，各镇（村）经济实力都有了很大的提高，计算机和网络都已基本普及，但城乡各级信息化设备相对陈旧，老化严重，而且人员的信息化技术水平和意识都跟不上信息技术