【第二版】《行政诉讼法司法解释》逐条解读(2015年5月修订)

1最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议通过，自2015年5月1日起施行）法释〔2015〕9号）为正确适用第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改的《中华人民共和国行政诉讼法》，结合人民法院行政审判工作实际，现就有关条款的适用问题解释如下：前言：新解释虽只有27条，但与新解释、新法不冲突的旧解释、各种规定仍为现行有效，可以援引、适用。估计经一年半载的实践、磨合后，可望看到大篇幅的新解释，结束“27条”与“98条”解释并用的局面。鉴于新解释第8条至第10条对做共同被告的行政复议机关规定的【父随子管辖】、【片面审查】和专门的【判决条款】对原告不利，建议原告及其代理人在起诉前若非必需不申请行政复议。在这些条款未修改前，建议法官适用其中的一些条款时（如第10-2款）不墨守成规。蓝字部分是@阿些和2015年4月28日对新解释的解读（之后会有更新），以实务为视角。新解释条文取自高法公布的文本。第一条人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。解读：【对符合起诉条件的案件】的表述欠妥，应为“对符合起诉条件的起诉”。所谓符合起诉条件的起诉，主要是指以下四项：①所诉行政行为是可诉的行政行为（注：诉前须经行政复议的行政行为，未经行政复议，不属于可诉行政行为）；②起诉人与该行为有利害关系；③起诉未逾起诉期限；④诉讼请求合乎规范的要求。【行诉诉请写作二要点】诉请是行政起诉状的核心，往往决定着受理与否及成败。规范写作行诉诉请有二个要点：一、先确定所诉案件的类型，二、再按案件类型的判决结果确定诉请。确定案件类型以及诉请的依据是：法发[2004]25号文即《一审行政判决书样式（试行）》【《行政诉讼文书样式（试行）》出来后按该样式】、和本解释第二条规定。此乃行诉秘籍，建议实务工作者熟读。对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。解读：“一律接收起诉状”的规定很[赞]。建议行政起诉人及其代理人：①当面起诉未被立案的，索取“注明收到日期的书面凭证”；②书信寄交的，写2清材料清单保留好回执。（注：立案法官出具“注明收到日期的书面凭证”，是新法第51-2款规定的应有之义）起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。解读：未能做到一次性全面告知或有其他立案问题的，建议立案法官及时给予立案，“恶人”让行政法官去做吧。当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；解读：建议起诉人或原告能提撤销则不提变更诉请。（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；解读：提出该种诉请，应考虑所诉行政行为是否存在法律效力。有效的，提起撤销或确认无效诉请；无效的，提起确认无效诉请；不存在法律效力问题的，方能提起该种诉请。（四）请求判决确认行政行为无效;解读：对有下列情形之一的行政行为，建议起诉人或原告提出该种诉请：①越权。②违禁——违反法无规定即禁止的原则。③其他重大且明显违法的情形。（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；解读：前提是所诉行政行为违法或合法。（六）请求解决行政协议争议；解读：建议将“行政协议”读成“行政合同”。（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；解读：就是请求行政法官审理相关的民事案件。（九）其他诉讼请求。解读：对本款规定，建议诸位放在法发[2004]25号文即《一审行政判决书样式（试行）》【《行政诉讼文书样式（试行）》出来后按该样式】的案件类型与判决结果的语境中，进行阅读和使用。如此，才是活学活用。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。解读：本款【释明权（职责）】的规定很[赞]。未予释明的，当事人可请求二审发回重审、指令一审立案受理或继续审理。第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；3解读：不符合第49-1项规定，是指起诉人或原告与被诉行政行为无利害关系。第49-3项规定的“事实根据”，主要是指证明被诉行政行为存在的证据。起诉能满足受理即可。建议起诉人起诉时言简意赅，采后发制人之术，不在“事实与理由”处详细论证所诉行政行为的违法性或无效。（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；解读：建议起诉人或原告，听从法官谁是适格被告的释明，要错是法官的错，请勿固执己见。（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；解读：“未按照法律规定由代表人为诉讼行为的”，基本上是案外人、作为被告队友的第三人的抗辩条款。（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；解读：规章规定的行政复议前置无效。（六）重复起诉的；解读：重复起诉者可以是本人，也可以是他人。（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；解读：本项规定由旧解释第1-2-6项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定演变而来，更为确切。（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。解读：本款规定符合审判实际，减少各方讼累。第四条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。解读：行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限为【旧解释第41条规定的“2年”】，从该行政机关履行法定职责期限届满之日起算。第五条行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。解读：本条规定符合实际，对促进被诉行政机关依法行政有现实功效，很[赞]。第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。4解读：复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，行政复议申请人不服诉诸法院的，复议机关单做被告。该种情形下，应以复议机关确定案件的级别管辖。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。解读：复议机关改变原行政行为的情形，应当包括改变原行政行为所认定的事实，所适用的法律、法规或者规章，以及原行政行为的处理结果。本款是限缩性规定，不符合实际。第七条复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。解读：告知行为可发生在立案或审判环节，建议法官采用填充式的文书（含起诉人或原告意见的书写栏）。第八条作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。解读：此为级别管辖中的【父随子管辖】。该种管辖有违新法第1条（立法目的）、第15-1项（中院管辖）等规定，将备受诟病。但复议机关为避免做共同被告，将会慎重作出维持原行政行为的复议决定；加上行政复议是父审子，且程序简便——这些对复议申请人有益。行政复议机关在法定期限内未作出复议决定，复议申请人起诉复议机关不作为的，如何确定管辖法院？虽然“全国法院新行政诉讼法视频培训班”的有关讲课内容称也应【父随子管辖】，但笔者认为应以复议机关确定案件的级别管辖。作出原行政行为的行政机关不作为，复议机关也不作为，复议申请人起诉这二个行政行为，法院应否受理？笔者认为应予受理，但①这些诉讼不是共同诉讼。②因为法院和复议机关对原行政行为是否合法都有审查职权，为避免出现自相矛盾的判决，故起诉人或原告只能对其中的一个不作为行为提出确认违法、责令被告限期重新作出行政行为的诉请，而对另一个不作为行政行为只能提出确认违法的诉请。③起诉人或原告坚持对这二个不作为行为提出确认违法、责令被告限期重新作出行政行为的诉请，经释明不听的，应根据实际情况不受理或驳回其中的一个起诉。——也即，应当视情予以受理。第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。解读：本条对行政复议决定是否合法的审查，规定仅限于【审查复议程序的合法性】。该规定不符合审判实际，存有重大的漏洞，严重损害原告的合法权益。5因为：（一）作出原行政行为的行政机关和复议机关做共同被告的案件，被诉行政行为有原行政行为和复议行为二个，司法审查的对象或诉讼标的应当是原行政行为是否合法、复议行为是否合法。审查复议行为是否合法，同样应当根据行诉法第6条、第70条等规定，对复议行为认定事实是否清楚、主要证据是否充分，适用法律是否正确等合法性要件进行全面审查。故，对复议行为仅审查复议程序是否合法的规定，是【片面审查】的规定。原行政行为是官对民的行政执法行为，复议行为是官对官的行政审查行为。高法行政庭将维持原行政行为的复议行为，“视为原行政行为机关与行政复议机关作出同一行政行为”的意见，根本不能成立。（二）显然，原行政行为合法，并不意味着维持原行政行为的复议行为就是合法的；有些不合法的复议行为明显侵犯原告的合法权益，原告却因本条规定而无法获得救济。例如，某医师在其私设的医疗点给某患者诊疗；该患者在输液中有不良反应被急送至医院抢救，不久而亡。某卫生局以该医师未经批准擅自开办医疗机构行医属于非法行医为由，依照《执业医师法》第39条规定对其作出罚款等处罚。该医师不服申请复议，复议机关经审查维持该处罚行为，但多出该医师“非法行医致患者死亡”的认定。该医师不服诉诸法院，认为复议机关该认定没有证据系主观臆断，请求一并撤销被诉复议行为。原告根据行政诉讼法的规定有权提出这种诉请。但根据本条规定，被告复议机关认定该医师“非法行医致患者死亡”一节是否合法有据，不属于司法审查的范围。原告提了也白提，真是悲催。（三）原行政行为违法应判撤销，但复议行为符合法定程序，法官如何判决复议行为呢？①判决撤销复议行为或确认复议行为违法吗？对不起，不能这样子判。因为根据本条规定，复议行为认定事实、适用法律以及处理结果的对错，均非司法审查对象。②判决确认复议行为合法或驳回原告对复议行为的诉请吗？对了，就是这样子判，以本条为主要依据。但这样的判决岂非荒唐？原行政行为都被判决撤销了，维持原行政行为的复议行为竟然还是合法或有效的，有木有天理啊，啧啧……（四）实务中，复议机关决定维持原行政行为，除确认原行政行为各要件全部合法的情形外，还包括改变原行政行为认定的事实或适用的法律等情形（与二审法院认为一审判决虽然认定事实错误或适用法律不当但判决正确，故判决维持原判一样）。对后种情形是否合法不予审查，违反了行诉法第6条、第70条的全面审查的规定，让复议机关得享法外特权。第2款规定的举证责任，只能在复议机关确认原行政行为各要件全部合法、又未改变原行政行为的事实确认和法律适用的情形下适用。复议机关除对复议程序的合法性承担举证责任外，还应对改变原行政行为的事实确认或法律适用的合法性承担举证责任。建议高法及时修改本条以及下条规定。6解读：下条专门对做共同被告的复议机关的被诉复议决定规定了【判决条款】。也即，法官得