003我国资源型城市转型与可持续发展的困境及破解对策

我国资源型城市转型与可持续发展的困境及破解对策支大林【摘要】资源型城市转型是指在资源型城市问题发生后，资源型城市重新培育主导产业，促进产业、经济结构多元化发展的过程。我国资源型城市数量众多、涵盖地域范围广阔、涉及人口数量庞大，多年累积的问题在短时期内集中凸显，转型压力巨大。文章通过对我国资源型城市转型与可持续发展政策推进的阶段及演进特征的梳理，总结出国家资源、能源刚性扩张需求与资源型城市多元发展目标的矛盾，资源型产业的自强机制与资源型城市发展接续替代产业的矛盾，资源型经济对创新的“挤出”与资源型城市转型亟需创新的矛盾等我国资源型城市转型与可持续发展面临的主要困境，最后提出推进机制建设、破解效应障碍等具体的我国资源型城市转型与可持续发展困境的破解对策。【关键词】资源型城市；转型；可持续发展；对策四、我国资源型城市转型与可持续发展面临的困境尽管资源型城市在产业转型、经济转型、社会转型、生态保护等方面取得了阶段性成就，但资源型城市的转型发展仍然困难重重，面临诸多的矛盾和挑战，资源型城市可持续发展正处于关键的攻坚阶段，这既需要国家持续的财力支持，更需要尽快建立资源型城市可持续发展的长效机制，并切实指导转型实践。（一）国家资源、能源刚性扩张需求与资源型城市多元发展目标的矛盾我国正处于工业化中后期和全面建成小康社会的关键阶段，伴随着经济社会的迅速发展和人民生活水平的快速提高，对资源、能源的需求也在不断增强。而要保障国家重要战略资源和能源的基本需求，降低能源需求的对外依存度，就需要统筹扩大生产和减少消费以平衡能源生产能力与消费水平之间的缺口。技术创新的基本规律决定了提高资源使用效率是一个长期的过程，与此同时，“发展仍是解决我国所有问题的关键”，我国资源和能源的刚性扩张性需求在短期内难以得到根本改变。所以，至少从短期看，为保证资源、能源的刚性需求和国家战略安全，资源型城市仍然需要继续承担供给资源、能源的责任和压力。而在开采技术水平不能迅速提高、资源和能源粗放型生产模式又很难改变的条件下，必然会伴生生态环境的继续恶化，从而阻碍资源型城市多元化发展目标的实现。因此，资源型城市很难兼顾资源型产业与非资源型产业、眼前利益与长远利益、经济增长和生态保护。（二）资源型产业的自强机制与资源型城市发展接续替代产业的矛盾产业转型是资源型城市转型与可持续发展的关键，产业多元化发展是资源型城市转型的根本途径和目标。在资源开发制度、资源产权及交易制度资源收益分配制度及人力资源开发制度有所缺失的条件下，资源开发的初始阶段，受周期性经济扩张、市场价格上升等因素影响，资源富集地区的资源型产业的利润率远高于社会平均利润率，对生产要素形成强大的吸纳效应、黏滞效应和锁定效应，呈现资源财富快速增长的“资源繁荣”景象，从而将资源型区域锁定在资源生产、加工和服务上，进而陷入“资源优势陷阱”。资源型产业的这一“自强机制”，使得其他生产要素成为资源优势的附属，从而制约资源型产业向非资源型产业的转型；从长期来看，当贸易条件和生态环境严重恶化时，资源主导的经济活动方式，会使经济要素的流动方向与配置方式发生扭曲，技术创新活动被抑制，最终使经济走向低迷，陷入“资源诅咒”。现阶段，我国处于成长期、成熟期的资源型城市仍在过度依赖资源。从短期来看，资源型产业的投资收益率相对较高，但长期而言，资源型产业总会面临资源枯竭，投资收益下降，从资源繁荣走向衰退。因此，发展路径依赖效应和资源型产业自强机制严重阻碍着接续替代产业成长和产业结构的优化，制约着资源型城市多元产业体系形成，与资源型城市转型发展的战略目标构成了严重冲突。（三）资源型经济对创新的“挤出”与资源型城市转型亟需创新的矛盾资源型城市追求资源开发的规模化几乎成了其降低开发成本、追求高额利润、提高产业竞争力的铁定法则。这种资源开发的短期效应，使资源型企业缺乏技术创新的动力，不利于创新环境和创新体系的形成。首先，快速发展的资源型产业客观上抑制了非资源型产业的技术进步、管理创新和人力资源开发，障碍了创新活力以及城市对创新环境与创新文化的形成和创新人才的培育，进而导致了资源型城市创新能力和创新活力的严重不足。其次，由于资源型产业的资产专用性较强，产品中凝结的技术性要素少，前后向正外部性都不大，造成资源型经济对技术的需求相对较弱，致使资源型城市的技术进步动力不足，技术创新缓慢。再次，资源型产业对人才没有紧密的吸附效应。由于资源型经济对从业人员的技术要求相对较低，造成资源型城市人才竞争力较弱，人才资源存在结构性短缺。资源型经济所具有的对人才、技术和创新活动的挤出效应，使资源型城市在产业发展、产品更新换代、新产品开拓、成本优势上缺乏人才、技术和创新活动的支撑，使得资源型城市难以摆脱对资源的过度依赖，难以将发展动力转向人力资源开发和技术创新驱动。同时，对于资源型城市，大量资源的流出并不能换取等额的财富，也不能换来与之相对应的资金、人才和技术的流入。GDP流动规律表明，正常的净流出是基于基础设施较完善、自然条件较优、科技文化水平较高、交通较便利等优势，形成较为稳定的原材料、资金、人才、技术的流人和货物、服务等流出的循环格局。但是，资源型城市的资源流出更大程度上是政府干预的结果，不利于资源型城市自身产业链条的延伸，会造成大量附加经济价值从资源流出的上游资源地区向资源流入的下游发达地区转移，经济利益的大量流失，会造成资源型城市投资不足，缺少能够拉动经济的高科技项目，城市发展后劲不足。（四）资源开发所伴生的生态破坏与资源型城市生态优化目标的矛盾在巨大的市场需求和高额利润驱动下的资源大规模、粗放式开采，必定带来生态环境的严重破坏。由于财富积累和经济增长成为最主要的目标，资源赋存条件好的地区，矿山企业异军突起，形成了大规模、高强度、群体化的资源开发局面，许多资源型城市，因矿而兴，因矿而建，矿上建城，城下采矿。到20世纪90年代后期，环境污染、生态衰退、资源枯竭等资源型产业的外部性问题已经凸显。据统计，全国每年工业固体废弃物排放中，85%以上来自矿山开采；现有固体废矿渣积存量高达60亿吨—70亿吨，其中仅煤废渣就有30多亿吨；煤矿排放的废水每年达26亿吨，废气达1700亿立方米；311平方公里的沉陷区亟待治理，占总治理面积的86.4%。我国已经成为世界上环境污染最严重的国家之一。因此，如何在发挥资源优势、依托资源开发过程中，在不断增加财富与增强资本形成能力和转化能力的同时，有效防范和高标准治理矿业开发和加工转化中的环境污染和生态破坏问题，成为资源型城市所面临的巨大挑战。建立资源开发、技术进步、产业转型、环境保护、生态修复之间的良性互动关系，并尝试建立相关的制度安排和长效机制，成为推动资源型城市转型发展的不二选择，舍弃任何一方都可能使转型发展最终归于失败。尽管中央政府提出资源型城市可持续发展“五大机制”建设，但就目前来看，促进资源型城市可持续发展的长效机制尚未完善，还不能发挥应有的作用。现行体制以及国家的援助政策对资源型城市转型仍存在较多障碍和局限性。矿山与林场均归部门所有，难以形成统一的开发规划，地方政府与林矿管理各自为政，不能统筹使用与合理配置经济要素；现行政策对资源型城市尚未能完全做到区别对待和分类指导，尤其是对处于不同生命周期的资源型城市，政策援助的方向和目标、支持领域以及政策效果评价没能显示出应有的不同和差异。（五）资源型城市转型发展路径的政府依赖与发挥市场主导作用的矛盾我国绝大多数资源型城市兴起于计划经济时代，政府力量为主导，国有企业占主体，建立起的资源型产业具有较大的发展惯性和超强的稳态性，普遍存在“矿城一体”、“企政合一”现象。企业管理城市，企业功能等同于城市功能，计划色彩和政府烙印浓重，其市场的应变性、适应性和可控性较差。因此，资源型城市问题属于“工伤”，与早期工业化过程中的资源动员体制形成的地区专门化、经济建设型政府的后遗症以及国家不尽合理的税收制度紧密相关，中央政府理应负有历史责任和制度责任。事实上，国家也确实承担起了“公费医疗”的责任，为资源型城市提供资金援助和政策扶持，许多资源型城市也因此把争取国家资金支持和政策优惠当作资源型城市转型发展的重要工作。这就使资源型城市转型发展像其形成之初一样，带有强烈的“政府主导色彩”，其扶持资金主要用于棚户区改造，“输血式”特征明显，“造血‘式”功能不强；项目支持的“嵌入式”色彩鲜明，缺乏本土化基础，带动民间资本参与转型发展的能力和意愿不强。事实上，资源型城市与率先实行市场经济体制的城市不在一个起跑线上，只依靠市场经济的办法不可能完成资源型城市的成功转型，国家应该从资金和政策上支持资源型城市转型发展。但是，又不能过分强调政府的作用，也要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，政府和市场的作用不可偏废。来源：节选自人大复印资料《区域与城市经济》2015年第8期54-57页