20120216基于城乡结合部的北京边缘地域城市化研究

1基于城乡结合部的北京边缘地域城市化研究引言随着城市扩张，在城市边缘地域形成了城乡结合部。对于城乡结合部定义，西方学者更多地从空间位置来认识。如1937年由T.L.Smith第一次提出城乡结合部（urbanfringe）的概念，他给出定义是“城市规划区外面的建成区”。但由于中国存在独特的城乡二元结构，我国学者经常以城乡二元结构的交错来认识城乡结合部，既将其视为一种城市发展形态，还要当作一种社会发展形态。如“是指一种城市与乡村互相结合的特殊经济地理单元，该经济地理单元既不同于单纯的城市区域，又不同于纯粹的农村区域，而是既有城区风貌，又有乡村特点的一种经济地理空间”（金平，2001）。城乡结合部作为北京市城市发展活力最强、人口资源环境矛盾最突出、经济社会发展要求最迫切的地区，已经上升为当前北京城市化必须要关注的问题。通过研究北京市的城乡结合部可以更加深刻的认识和理解北京市的城市空间发展过程和发展规律，能够对进一步指导未来北京市的城市空间发展起到一定的积极作用。一、北京市城乡结合部的范围1、城乡结合部的现状范围北京市城乡结合部主要分布在以下区域：第一道绿化隔离地区，朝阳区东三乡、东南三乡，海淀区山后地区，丰台区河西地区，石景2山区除首钢以外的地区，通州新城、大兴－亦庄新城、昌平新城、顺义新城、房山新城五个重点新城核心区周边地区。全市来看，城乡结合部近千平方公里，共涵盖乡镇76个，涉及的户籍人口及流动人口500多万人。2、城乡结合部范围的变化（1）以环路为代表的城市扩张模式使城乡结合部由内向外扩张。北京市的城市建设采取环路外推的扩张模式，中心城区不断扩张，城乡格局发生着变化。1994年三环路全线通车，中心城区扩张到三环路以内区域，城乡结合部逐步由二环路周边转移到三环路周边。1996年三环路周边的居住区和商业区基本成形，城乡结合部继续向外延伸。2001年四环路通车时，城乡结合部已基本扩展到四环路周边。目前城乡结合部已蔓延至五环路周边，部分地区已到达六环路附近。（2）新城建设使新城外围产生新的城乡结合部。2004年版城市总体规划提出了“两轴、两带、多中心”的城市空间格局，在原有卫星城的基础上规划建设11个重点新城。“十一五”期间新城建设迈出了坚实的步伐，未来五年处于整体成型的关键阶段。大规模的新城建设，改变了原有的城乡格局，使村庄、人口向新城核心区周边和交通联络线周边聚集，在上述区域形成了新的城乡结合部。（3）重大城市建设项目布局使城乡结合部呈现不均衡分布。从整体看，城市建设采取“摊大饼”的模式，城乡结合部随环路3建设由内向外扩张；从局部看，重大项目建设影响了城市均匀扩张，使城乡结合部分布不均匀。一方面，重大项目可以提升重点地区的城市建设水平，形成城市发展高地，消除本地区的城乡结合部；另一方面，重大项目也不能超越城市发展的一般规律，对区域的辐射带动作用局限于重点地区内，甚至由于重点地区的集聚发展吸引了周边资源，影响了周边地区城市化发展，形成新的城乡结合部。总之，城乡结合部的形成与城市发展模式是相关联的。城市发展模式没有改变，新城建设还在重复中心城建设的模式，产生城乡结合部的机理就依然存在，在每一波城市发展过程中，都会形成新的城乡结合部。二、城乡结合部的分类根据城乡结合部所处的不同城市化阶段，将其分为四种类型，即：城市化起步和中途期结合部、城市化粘滞期结合部、城市化末期结合部、建成区周边农村就地高级化的地区。1、城市化起步和中途期结合部这一地区主要分布在现状建成区的周边，这类地区处于城市化的起步或开展阶段，处于剧烈变化的不稳定区域。虽然经历过数次项目征地，但从整体上评价，规划和土地资源在乡镇层面相对丰富，在城市规划范围内保有一定数量的集体建设用地，其城市化动力主要来自于政府自上而下的建设以及自身自下而上的发展需求。北京市这一类城乡结合部地区分布较广，海淀山后地区、大兴旧4宫地区、朝阳区西部靠近建成区的几个乡镇全部属于这类结地区。2、城市化粘滞期结合部这一类型的城乡结合部地区在城市建设过程中没有完成旧村改造和产业升级，但绝大部分可利用的农用地已转为建设用地，支撑后续发展的土地资源已经用尽，失去了后续改造的条件。集体宅基地逐渐被建成区包围形成了农村遗留地区，产业业态低端，过度依赖“瓦片经济”，集体经济发展乏力。由于土地资源匮乏以及集体经济积累过少，已经无力承担旧村改造的成本，在没有外部推力的作用下难以完成就城市化改造。如丰台区的西局村。3、城市化末期结合部这一类型的城乡结合部地区位于城市建成区周边，经过了大规模的城市建设，村民安置、产业发展及业态升级、环境整治等问题已基本解决，空间形态上已经基本具备了城市特征。这些地区已经具备了融入城市的一般条件，但农村建制仍然保留，城市化尚未全面实现，进一步融入城市还需要在土地征用、农民转居、集体资产处置、社会转型等方面深入开展工作。如，丰台区花乡草桥村。三、城乡结合部的成因1、城市化不彻底是城乡结合部产生的直接原因。城市建设“甩项”，产生了历史遗留问题，这些问题地区逐渐演化成城乡结合部。从北京市的城市发展历程上看，城市建设是城市化的主要形式。城市建设过程中对基层的需求考虑不足，缺乏整体统筹，5项目在实施过程中协调不够，落地时对基层利益照顾不周，导致固有的二元矛盾暴露出来。在城市建设初期，出于成本低、实施快的考虑，部分大型项目、产业园区在选址建设时，避开了现状村庄。项目竣工或园区建成后，周边地区失去了持续发展的土地资源，逐渐形成了城乡结合部。例如海淀山后地区，软件产业园区在选址时，将村庄划在园区规划范围外，最终形成了“蚁族”聚集的唐家岭。项目在策划阶段要求统筹实施、同步推进，但在具体实施过程中，经营性项目实施完毕，需要一并实施的公益性项目却没有同步实施。随着时间的推移形成了历史遗留问题，而解决问题的资源已经消耗殆尽，最终也形成了城乡结合部。城乡结合部规划绿地的“代拆”问题，很大程度是由于在进行绿隔建设时，随新村建设一并实施的旧村拆除、绿地腾退没有同步完成而造成的。2、城乡二元体制是城乡结合部产生的根本原因城乡二元管理体制，是指在城乡二元经济结构基础上形成的、与城乡二元社会结构相对应的、城乡分治的管理体制，包括相应的管理组织、制度、政策及其运行机制。城乡二元管理体制是一个全国性的问题，也是造成城乡发展不平衡、差距明显的根本原因。1958年前后建立的户籍管理制度、人民公社制度和粮食统购统销制度成为支撑城乡二元结构的主要制度。这些制度与相配套的粮食、副食品、燃料及生产资料供给、土地、住宅、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、兵役、生育等具体制度构成了城乡分割的二元6社会结构的制度基础。在当时计划经济体制和社会商品供不应求的条件下，城乡二元体制使广大农村和农业经济为城市工业化提供了积累，加快了城市工业化的进程。在管理手段不足的条件，城乡二元体制也成为实行城乡分治、保障社会稳定的重要措施。北京城乡二元管理体制是在我国经济社会发展的大背景下形成的。但是，随着客观形势的变化，长期以来城乡分割的二元管理体制存在的深层次问题也逐渐暴露出来。这些管理制度所设置的障碍，抑制了城乡居民和劳动力的自由流动，制约了新时期城乡的协调发展。四、相关结论（一）城乡结合部是城市边缘地域城市化的过渡时期产物。城乡边缘地域发展既有区域发展的概念，又有社会形态变革的概念。从区域发展的角度看，城乡结合部随城市建设不断变化；从社会形态变革的角度看，统筹城乡发展的主题一直不变。不管从哪个角度看，现阶段的城乡结合部都是过渡时期、过渡阶段的过渡产物。城乡二元体制是建国初期计划体制下的产物，持续时间超过40年。目前虽然现在总体上已经到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段，但消除城乡二元差异仍然是现代化、城市化进程中一项长期任务。城市高级形态的实现也需要一个持续的过程，北京市也跨越不了由低到高的发展阶段，城乡结合部的出现在客观上也弥补了城市功能的空缺。象深圳、上海等在有限时间实现重大转变的城市都产生了城乡结合部。城市的发展不是均质化的，城乡之间在土地利用、产业分工、7景观形态方面的差别是无法消除的，农村作为一种自然形态不可能被消灭，有城市、有农村，就必然有城乡结合部。城乡二元体制之间必然要存在一个缓冲地带。（二）城市化是一项系统工程。城市化要实现农业向现代产业、农民向市民、农村村落向城市社区的转变，包括城市建设、经济发展、社会保障和社会管理四个方面工作内容。城市建设方面包括旧村改造和土地开发、基础设施和公共服务设施建设两项任务，经济发展方面包括集体经济组织改制和集体产业发展两项任务，社会保障方面主要指农转居安置，社会管理方面主要指街乡并轨和村居转制。同时，城市化的启动需要两个前提条件，成果巩固需要两项后续保障。两个前提条件是大规模的城市化建设已经延伸到本区域，使城市建设成为推动本地区城市化的基本力量；乡村集体已经完成集体产权制度改革、明确集体土地的利用及管理方案，剥离经济管理职能具备了条件，统筹城乡社会管理打好了基础。两项后续保障是确保农民安置，实现安居和乐业，有稳定的就业和社会保障；确保公共财政投入，维持公共服务和社会管理水平不下降，为乡村经济管理职能剥离、基层行政管理改革顺利进行。城乡结合部存在是必然的，形成是客观的，但形态是要发生变化的，终究要实现城市化。要消除城乡之间制度壁垒，均衡配置公共资源，统一市场体系，接轨社会形态，使人才、资金、要素实现有序流动，经济社会协调发展。8参考文献[1]姚永玲北京市城乡结合部管理研究.北京：中国人民大学出版社，2009[2]陈晶中，陈杰，谢学俭.城市边缘区土地利用类型及其面临的环境压力.城市环境与城市生态，2003（6）[3]陈晓军，张洪业，刘盛和.北京城市边缘区土地用途转换宏观动因机制研究.地理科学进展，2003（3）[4]陈佑启.试论城乡交错带及其特征与功能.经济地理，1996,16（3）[5]冯晓英.城乡结合部问题的根源及解决途径.城乡建设，2006（2）