11.规章规范类公文的写作

69第十一章规章制度类公文的写作规章制度类公文是党政机关、社会团体、企事业单位制定出来约束所属成员、管理某项工作活动的公文。规章制度类公文的文种主要有章程、条例、规定、规则、细则和办法等。第一节章程章程是用来规定某个机构或组织的宗旨、组成人员以及组织机构的性质、任务、权利和活动规则等的公文。一、特点章程具有以下两个主要特点：（一）其制订者具有严格的限定性只有党派组织、社会团体和学术机构才制定章程，政府机关及其职能部门、国家行政事业单位是不制定章程的。（二）对本组织（或机构）成员具有很强的权威性章程的产生一般要经过正式会议，即代表大会、全体会议或委员会议之类讨论通过。在会议讨论通过以前，往往只是“草案”；草案在代表大会、全体会议或委员会议上经与会者讨论并表决通过以后，成为正式文件，对本组织或本机构及其成员有很强的权威性。章程一经生效后，不能随意修改，尤其是在宗旨、目标等重大问题上，以免影响其权威性；更不能随意废止，章程的生命往往是同该组织或机构相始终的。当然，随着时代的变迁、现实情况的变化，组织机构适时修订自己的章程，以适应形势，使自身更具生命力，还是允许的，也是必要的。如《中国共产党章程》就作过多次修订。修订章程，也应该由代表大会、全体会议或委员会议讨论通过。二、分类章程分类的依据，是其所属组织机构的性质。按其所属组织的性质，章程可分为三类，即组织章程、学术机构章程和企业章程。（一）组织章程组织章程是一个组织的根本大法，是由党派或团体对本组织的性质、宗旨、任务、成员、机构、活动规则、权利和义务、经费来源等作出说明或要求组织及其成员共同遵守的明文规定的公文。组织章程是各类章程中主要的一类。社会上各种党派组织、社会团体都有自己的组织章程，如《中国共产党章程》、《中国共产主义青年团章程》、《中国工会章程》等。组织章程对内是组织及其成员的活动行为规则，对外是表明本组织性质、社会角色的一面旗帜，社会各界对一个组织的认识，主要来自其章程中对自身的宗旨、性质、任务、目标等方面的设定。进步组织的进步性在其章程中反映出来，反动组织的反动性也会在其章程中表现出来。（二）学术机构章程学术机构章程在内容上与组织章程无太大的不同，也要讲明机构的性质、任务、成员、机构设置、活动、经费来源等问题。如前文所言，学术机构章程与组织章程的差别就在于二者所属的组织机构的性质不同，在写法上则是大同小异的。如《中国广告学会章程》，内容包括学会的性质、任务、会员、会员的权利和义务、组织和经费等问题。（三）企业章程企业章程是用来写明企业性质、机构设置、业务范围、业务开展规则等事项的章程。它又可分为两类，一类是企业总章程，如《中国人民保险公司章程》、《中国银行章程》等；另一类是单项业务章程，如《中国银行外币存款章程》、《中国工商银行牡丹信用卡章程》等。这类章程，主要是用来讲明有关业务开展规则的。企业章程由企业最高领导机关制定，报上级批准后才能实施。70三、格式和写法章程的结构一般由“标题+题注+正文”构成。由于章程一般是一种内部公文，不需外发，所以不写主送机关。（一）标题章程标题由制发章程的组织机构名称和文种名称“章程”构成。试行章程在文种前加上“试行”、“暂行”字样，企业单项业务章程的标题要写明企业名称、业务名称和文种三项内容，如《中国银行外币存款章程》。（二）题注章程的生效标识都是用题注的形式标注于标题下面，如《中国文学艺术界联合会章程》的题注是“1960年8月12日通过”；有的还要写明通过的会议，如新的《中国共产党章程》的题注是“中国共产党第十五次全国代表大会部分修改，1997年9月18日通过”。（三）正文章程正文的结构同其他规章制度类公文一样，都以条款为基本结构单位。它有两种形式：一种是条款直贯式，即正文从开头至结尾，依次列为第一条、第二条、第三条……；另一种是章条式，即全文的条款按内容分为若干章节，每章内容以一小标题写出。有些章条式结构的章程在第一章前还有总纲（或总则）。不管是条款直贯式还是章条式，章程的内容都可分为总则性内容、分则性内容和附则性内容三部分。总则性内容一般要写明组织的名称、宗旨、性质等纲领性内容。在有的章程中，它以“总纲”为题写在第一章之前；不设总纲（或总则）的章条式章程中，它写在第一章；条款直贯式章程中，它写在开头几条中。如《中国共产党章程》，其总则性内容较多，包括党的性质、指导思想、基本任务、对内对外方针、自身建设等纲领性的内容。分则性内容要周全地把组织机构应阐明的问题写进去。如任务、组织、成员、活动、经费等。有的章程分则性内容分章加标题写明，有的不分章，直接分条款写明。如《中国共产党章程》，其分则性内容有十章，包括：党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关、党组、党和共产主义青年团的关系。附则性内容一般是用最后几条或最后一章写明一些附带的问题，如实施时间、实施要求、解释权限等。如《中国文学艺术界联合会章程》的附则性内容是：“第九条本会章程经中国文学艺术工制订者代表大会通过后施行。”有的章程无附则性内容，如《中国共产党章程》，写完分则性内容即止。四、例文东莞理工学院教职工代表大会暨工会会员代表大会章程（2006年7月`14日第三届代表大会第二次会议通过）第一章总则第一条根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》及《高等学校教职工代表大会暂行条例》的有关规定，特制定本章程（以下简称“双代会章程”）。第二条教职工代表大会暨工会会员代表大会制度是我院教职工依法行使民主权利，实行民主管理、民主监督的基本制度和基本形式。我院实行党委领导下的教职工代表大会暨工会会员代表大会制度。第三条教职工代表大会暨工会会员代表大会（以下简称“双代会”）由我院教职工代表组成，“双代会”代表及其领导成员由教职工民主选举产生，对教职工负责，受教职工监督。第四条“双代会”以宪法为根本的活动准则，遵守宪法和各项法律，在党委的领导下，依照《中华人民共和国工会法》、《中国工会章程》和《高等学校教职工代表大会条例》开展工作。第五条“双代会”最大限度地维护教职工的合法权益。第六条“双代会”实行民主集中制。“双代会”通过决议或进行选举时，应坚持少数服从多数，71同时尊重、保护少数的原则。第七条我院教职工代表大会与工会会员代表大会合并召开，实行“双代会”代表合一制。工会委员会是“双代会”的工作机构。第八条“双代会”每届四年，每学年至少召开一次工作会议。第二章职权第九条“双代会”在本院范围内行使下列职权：（略）第十条收集反映教职工的意见，认真对待“双代会”代表给学院领导和行政部门的意见和提案，及时提交给学院领导和相关部门并督促予以答复和落实，尊重和支持教职工行使民主管理的职权。第十一条尊重和支持院长及行政系统行使指挥职权，教育教职工严格遵守学校各项规章制度，“崇教厚德、为人师表”，以主人翁的责任感努力完成各项工作任务。第十二条做好“双代会”的筹备及闭会期间的工作，组织教职工代表在其职权范围内，落实“双代会”的各项要求，检查、督促“双代会”决议、提案的落实，及时将情况通报教职工。第三章教职工代表第十三条“双代会”代表由各单位教职工直接差额选举产生。代表的构成要体现广泛性和代表性。教师代表比例不低于代表总数的60%。代表任期四年，可以连选连任。第十四条代表的条件（略）第十五条代表的权利（略）第十六条代表的义务（略）第四章组织制度第十七条代表的选举（略）第十八条代表的调整、撤换与增补（略）第十九条“双代会”的筹备与召开（略）第二十条闭会期间的工作机构（略）第五章附则第二十一条本章程自“双代会”通过之日起实施。第二十二条本章程由“双代会”工作机构工会负责解释。第二节条例条例是权力机关或党政高级领导机关制定的用于对某一方面的工作、活动或某一机关的组织、职权以及某些专门人员的任务、权限作出系统、全面规定的公文。一、特点条例具有以下几个鲜明的特点：（一）其作用具有极强的规范性条例是各种公文中法规性最强的一种，它的作用类同于法令。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》，在治安管理方面的作用，几乎无异于法律。尽管它不是法律，但它是对某一政策、法律、法令的补充性说明或辅助性规定，是实施和执行某一政策、法律、法令的一种重要的辅助手段，所以它对于社会管理的严密性，有很大作用。法律由于只有立法机关才能制定，其灵活性、针对现实的及时性要比条例差，所以条例有时还能针对社会生活中新出现的问题起到一种补法律之空的“应急”作用。有的条例，由于现实需要，及在实施中得到检验、完善，可以经人大通过，变成法律。如《保守国家机密暂行条例》，就演化成了后来的《保守秘密法》。（二）其制订者具有很严格的限定性条例的制订者虽不如法律那样单一，但也有很严格的要求。毫无疑问，拥有立法权力的机关，即各级人大及其常委会，可以制定条例。《中国共产党机关公文处理条例》中规定：“条例用于党的中央组织制定规范党组织的工作活动和党员行为的规章制度”。可见，党中央可以制定条例。最高国家行政机关、国务院为管理、规范国家生活，要制定许多条例。而国务院各部门和地方人民政府制72定的规章不得称‘条例’”（《行政法规制定程序暂行条例》）。国务院各部委各职能部门要制定本行业本领域的条例，可草拟出来，由国务院批准和发布。地方各级人民政府不能制定条例，可制定法规性稍弱一些的规定、办法，若非要制定条例不可，可以草拟出来，由地方人大或其常委会讨论通过并发布。由此可见，条例的制订者只有中央一级的党政领导机关以及各级权力机关，而在实际工作中，制定条例最多的机关是国务院。（三）其本身具有高度的权威性由于条例有法令的性质，所以它有高度的权威性。任何机关、个人在开展工作、活动的时候，都要遵循相关的条例，若有违反，必受到相应的处罚，如个人日常行为，不得违反《治安管理处罚条例》。条例由于具有强烈的法令性，是社会生活某一方面的规范，所以在制定时，一定要做到内容科学。首先，要符合党和国家的有关方针政策，符合有关法律精神，不得有违反、抵触的地方，这是最基本的要求。其次，既要针对现实，又要有预见性，做到内容严密。现实中存在的问题，要作出明文规定的事项，现在还未出现而将来可能出现的情况，都必须考虑进去。这样，应用时才能真正起到规范、引导、禁止的作用。条例的写作，要全面、系统、原则，不能顾此失彼、挂一漏万，要具体可行。二、分类条例按内容范围可分为三类，即工作条例、组织条例、专职人员条例。（一）工作条例工作条例是为使某一方面的工作顺利开展或为管理某一方面的工作而制定的条例。它是条例中的绝大多数。工作条例有的是以相关方面的政策法律为指导精神独立制定出来的，如《广播电视管理条例》；有的是对指导、管理某一工作的法律的细则化，如中华人民共和国烟草专卖法实施条例》。（二）组织条例组织条例是对某一机构的组织、职权等问题进行规范、管理的条例，如《国务院行政机构设置和编制管理条例》。这类条例不像组织章程那样对组织的性质、宗旨、任务、机构、成员等各方面都进行设定，而是只对其组织、职权等方面进行规范、管理。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》，其内容包括第一章总则，第二章机构设置管理，第三章编制管理，第四章监督检查，第五章附则，与章程的内容相去甚远。（三）专职人员条例专职人员条例是对专职人员的任务、权限作出规定的条例，如《会计人员职权条例》，对会计人员的职权作出了明确的规定。三、格式和写法条例的结构由标题、题注和正文三部分构成。由于它在特定范围内广泛实施，无特定对象，所以不写主送机关。（一）标题条例的标题一般采用“事由+文种”式，如《传统工艺美术保护条例》、《公安机关督察条例》等。有的在事由中表明条例的实施范围，如《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。（二）题注条例的生效标识以题注的形式标注于标题下方。而近年来，条例多以发布令发布，发布令中写明了发布机关和发布时间，所以条例本身不再标注生效标识。（三）正文条例的正文，内容简单的采用条款直贯式结构；内容复杂、繁多的，一般