第七讲：行政监督体制比较

第七讲西方行政监督机制比较井敏一、西方的行政监督体制1立法监督议会的审批权：财政预算、人事任免、重大政府行为如工作报告或行政条约议会的调查权：行政立法、选举、和政治调查等议会的质询权议会的弹劾权2司法行政监督违宪审查：普通法院（美、日、加、澳）专门的宪法法院（德、奥地利、意、西班牙）宪法委员会：法国议会本身：英国行政诉讼：英美法系和大陆法系，英美法系19世纪后，又成立了具有准司法功能的行政机构，即各种委员会；还成立了专门性的行政司法裁判所作为普法法院的补充.3行政申诉制度最早可追溯到中国的唐朝：御史大夫瑞典：1709，1713年，查尔斯二世设“大法官”，专司民众对政府及官员的控诉1809年，民主宪法通过，设专门的监察专员。这种制度也被推广到社会更广泛的领域,如瑞典设立了公正交易监察专员,政府监察专员,新闻监察专员,消费者监察专员,男女平等监察专员等,现在瑞典各种名目的监察专员已有几百人之多;英国也设立了议会财政监察专员、卫生监察专员、警察监察专员等。1918年芬兰建立了议会监察专员制度,1953年丹麦建立了类似机构,挪威1952年即出现了军事监察专员;新西兰于1962年作为第一个非斯堪的纳维亚国家而引进监察专员制度后,这一制度迅速扩展开来,1967年英国下议院通过了任命议会监察专员的立法,设立了行政监察专员,法国在1973年设立类似的行政调解专员制度。1981年,根据国际监察专员协会的统计,世界上共有75个行政监察专员公署分布在25个国家。到2003年,世界上共有行政监察专员公署100多个。行政申诉专员制度的特点权威性：瑞典、丹麦、、芬兰由议会选举产生；新西兰由众议院推荐，总督任免；英国由首相提名，国王任命。待遇优厚独立性监察范围广：被动受理和主动调查；合法行为和合理性行为；绝大多数的行政人员，但一般不包括内阁成员、议员和大法官等要职权力大：主要有调查权、控诉权、建议权、批评权、报告权、监察事项公开权等。监察行为受严格监督：舆论、议会一般只有建议权，没有直接处分权4廉政监督：在司法和警察之前采取行动的行政机构法国的中央预防贪污局1993年成立；美国的廉政署，1989年成立，直接对总统负责（制定廉政法规、财产申报/教育和培训；指导和解释法规；监督和制裁；评估）1994年英国成立了诺兰委员会；澳大利亚的国家罪案调查局；5行政监察西方国家中只有日本、澳大利亚等少数国家设立了政府内部的专门监察机构规格不高；垂直领导；权力有限：限于受理、调查、起诉，没有直接的政纪处分权，更不具有刑事处罚权任务：进行行政交谈、沟通政府与民众的信息交流、了解民众的苦情、改善行政工作一些国家如美国在政府部门内设专门性的监察机构1978年美国会根据卡特总统的行政改组计划制定了监察长法，在政府各部门内设监察长办公室；监察长由总统经参议院同意后任命，其罢免也取决于总统；法国在中央政府各部中设立监察团；奥地利在总统府和政府各部门设立纪律委员会；二、香港的行政监督制度香港立法会、申诉专员公署、廉政公署、律政司、公务员事务局和投诉警方独立监察委员会。香港的行政监督监察机制完善健全，其中，投诉、惩治和制度是三个主要环节申诉专员公署：申署成立于1989年，当时是政府的一个职能部门。2001年12月正式脱离政府架构，成为独立机构。它承担监督监察政府的职能，主要是接受并调查对政府部门（警务处和廉政公署除外）和17个主要公营机构（如立法会秘书处、房屋委员会、金融管理局、医院管理局、证券和期货事务监察委员会等）行政行为失当的投诉，如欠缺效率，行动或程序不合理或失当，滥用职权，疏忽或处事不公等。虽然申署只有建议权，没有处分权，但它对是否展开、继续或终止某项调查有决定权。他们的工作方式主要是直接调查（直查）和个案调查。投诉警方独立监察委员：在香港，对警方的投诉处理由一套专门的系统来负责。凡对警察的投诉个案，不论哪个部门接到，都交由投诉警察课调查。调查结束后，按调查结果分类拟出报告，连同有关的调查档案，提交警监会复检和通过。警监会秘书处详细审核这些报告并向投诉警察课查询答复，然后将个案总结报告提交警监会委员审议。报告通过后，由投诉警察课把调查结果通知投诉人和被投诉人，并采取适当跟进行动或补救措施。廉政公署：为了对付和惩罚当时极为严重的贪污罪行，廉政公署于1974年2月根据《廉政公署条例》成立。它是一个脱离政府架构的反贪污贿赂的独立机构。香港回归后，根据《香港特别行政区基本法》，廉署在特别行政区范围内全权独立开展反贪污工作，廉政专员直接向特首负责，廉政专员均由资深得力高官出任。廉署的工作主要分三个部分，即调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污。这三个任务分别由执行处、防止贪污处和社区关系处负责，行政工作则由行政总部负责。执行处是廉署的调查部门，负责接受、审阅和调查有关贪污的指控。它是廉署最大的部门，有950人，由一名副专员兼作负责人。查工作完成后，如证据充足，会交由律政司作研究及检控安排，是否提出检控由律政司司长决定。防止贪污处有职员60人，负责审查各政府部门及公共机构（如电力、地铁、煤气等公司）的工作常规和程序，以找出及堵塞潜在的贪污漏洞。社区关系处向市民散发的指导投诉的宣传品。这些宣传品印制精美，简明扼要，很容易让人接受。如立法会印制的《立法会申诉制度知多少》卡片，以图文并茂的形式介绍了向立法会申诉的内容、方式和运作程序及不受理的事项等，并标明申诉部门的办公时间、电话、地址、网址等。申署的《投诉锦囊》小册子，由申诉专员写了序言，印有“投诉人的权利与义务”、“投诉须知（10条）”及政府部门、公营机构的查询电话号码等内容。如果想直接向申诉专员投诉，可以按申署《替你申诉，还你公道》卡片指明的方法办理。这些部门还在车站、码头、地铁、车船等公共场所宣传投诉工作，标示投诉热线，欢迎市民前来投诉。新加坡1952年成立贪污调查局《防止贪污法》1调查权2秘密调查权3特别搜查权但没有检控权和定罪权，检控权由律政部负责，而定罪权由法院负责1975年，前政务部长黄循文因受外商2000美元的旅行费，被判4年，并取消了其几十万新元的公积金；1986年，与李光耀私交很深并受其器重，参与“居者有其屋”计划的发展部部长郑章远，自杀身亡。前商业事务局局长格林奈”杰出公务员”，1990年因两项“说谎罪”被判3个月，开除公职，永不录用，并失去了每月2万新元的职位津贴，同时被取消了50万新元公积金和30万新元的退休金。高薪养廉本国总理和部长的工资，取银行家、会计师、工程师、律师、本地企业和跨国企业的高级行政人员等6个薪水最高职位的中位数。1985年之前新加坡公务员工资并不高。之后才大幅度提高工资，但此时廉政建设已经取得了巨大成功。三、中国的行政监督制度外部：政党、权力机关、人民政协、各民主党派、舆论和社会内部：审计监督、行政检察、上级对下级的监督、下级对上级的监督我国行政监督不力的原因各监督机构之间缺乏协调制度的可操作性不强公民不信任这些机构能公正执法机构不独立、力量不均衡政党制度的局限媒体和社会监督渠道不畅通官本位文化的影响