棚户区改造政策解读

棚户区改造政策解读省住房保障局曾龙2013年8月我国住房保障的住房方式保障性安居工程保障性住房棚户区改造农村危房改造游牧民定居廉租住房公共租赁住房经济适用住房限价商品住房城市棚户区改造国有工矿棚户区改造国有林区（场）棚户区改造国有垦区危房改造中央下放地方煤矿棚户区改造一、棚户区的由来与历史回顾二、棚户区改造总体要求和基本原则三、四类棚户区改造的目标四、国家相关支持政策五、我省棚户区改造情况一、棚户区的由来及历史回顾我国的“棚户区”与国外的“贫民窟”相近，但又不同于国外的贫民窟。国外的贫民窟多是进城农民在城市郊区或道路两旁搭建起来的简易住房组成的社区群落，因为这些国家不仅没有严格的户籍制度限制农民进城，甚至也不禁止进城农民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。我国却不同，不仅有着严格的户籍管理制度，而且也不准许进城农民建房造屋，即使在城市郊区也是不被允许的。因此，与国外的贫民窟主要是进城农民聚居的社区群落有所不同，中国的棚户区是这个国家社会经济发展过程中的历史产物。(一)棚户区的由来最早的棚户区是帝国主义侵华进行经济掠夺时搭建的供劳工居住的劳工房。人们现在所能见到的那时留下的棚户区，多是在一些矿区，供当时从事采掘的劳工居住的社区群落，而且这些人的后代目前有许多仍居住在那里。其实，旧中国像这种供劳工居住的棚户区不仅在矿区有，住在棚户区的也不仅是那些从事采掘的劳工及其家属，许多大城市里都有这种棚户区，住在这些都市棚户区里的基本上都是当时中国最早的产业工人或城市贫民。解放后，由于各种原因，不但原有的一些棚户区未能及时得到整治和改造，而且还在一些厂区和矿区及其周边陆续建设了一大批过渡性的简易房。这些简易房的居住条件原本就很差，在历经半个世纪的风雨后已经破烂不堪，也成了我们今天所说的棚户区。我国目前棚户区内的住房主要有三种类型：一是解放前遗留下来的劳工房或工人、贫民搭建的贫民屋；二是解放后在一些厂区或矿区、林区、垦区及其周边搭建的简易房；三是居住在上述两类棚户区内的居民有些是政策允许、有些是未经允许自行搭建的临时住房。这些棚户区内的住房主要有三个方面的特征：一是抗灾性差；二是结构简陋老化；三是居住环境差。可以说，棚户区内的住房状况是目前中国城乡中最差的。（二）棚户区改造的历史回顾2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出，加快集中成片棚户区的改造。2008年为了应对国际金融危机对我国经济带来的负面影响，我国政府出台了两年总投资达4万亿元的经济刺激方案，并再次启动了“安居工程”，城市和国有工矿棚户区改造，成为这次保障性安居工程建设的重要内容。2009年年8月，国务院在哈尔滨召开了推进城市和国有工矿棚户区改造工作座谈会。12月，住房和城乡建设部等部委印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号），提出从2009年开始，用5年时间基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造，有条件的地区争取用三年时间基本完成。年底，国务院在山西大同召开全国城市和国有工矿棚户区改造工作会议，李克强副总理到会做重要讲话，会议对推进全国城市和国有工矿棚户区改造工作做了具体部署。2010年，国家又将棚户区改造政策扩大到林区棚户区改造和垦区危旧房改造。2012年，住建部出台了《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）。2013年，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）正式出台，提出2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。二、棚户区改造总体要求和基本原则（一）总体要求以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改造，稳步实施城中村改造。2013年至2017年改造各类棚户区1000万户，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。（二）基本原则1.科学规划，分步实施。2.政府主导，市场运作。3.因地制宜，注重实效。4.完善配套，同步建设。三、四类棚户区改造的目标按照《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）和7月23日住房城乡建设部等六部委在京召开全国棚户区改造工作电视电话会议精神,以及结合《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号），将四类棚户区的工作目标整理如下：1.全面推进城市棚户区（危旧房）改造。城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域。城市棚户区（危旧房）改造要因地制宜，采取拆除新建、改建（扩建、翻建）、综合整治等多种方式。注重旧住宅区有机更新、旧住宅性能充分利用和历史文化街区保护。居民安置采取实物安置和货币补偿相结合。在改造中可配套建设一定数量的廉租住房、公共租赁住房等保障性住房，统筹用于符合条件的保障家庭。对城市规划区内的城中村，要按照城镇规划稳步实施改造。要合理利用城镇土地，调整用地结构，完善城镇功能，增强综合承载能力。对城市建成区内，已无农村户口和集体用地、撤消了乡村行政建制、实施街道办事处居委会城镇管理的区域，要优先安排改造。对城市规划区范围内，土地已被全部或部分征用，原农村居民已全部或部分转变为城镇户口，已被建成区包围或半包围的自然村，要稳步实施改造。对城市规划区范围内其他自然村，要结合当地城镇化发展和城市基础设施建设等实际情况，区分轻重缓急，有序实施改造。2.加快推进国有工矿棚户区改造。国有工矿棚户区位于城市规划区内的，要统一纳入城市棚户区改造范围；位于城市规划区外的，要统一纳入国有工矿棚户区改造范围。五年改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，其中，2013年改造17万户。铁路、钢铁、有色、黄金等行业棚户区，要按照属地原则纳入各地棚户区改造规划组织实施。国有工矿（煤矿）各级行业主管部门，要加强对棚户区改造工作的监督指导。3.大力推进国有林区棚户区和国有林场危旧房改造。五年改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，其中，2013年改造18万户。对国有林区（场）之外的其他林业基层单位符合条件的住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。对林区（场）没有经济来源的特殊困难家庭，要探索通过多种方式妥善安置。要尽快研究房屋产权证明办理问题，健全具有林业特色的住房管理办法，维护职工群众的合法权益。其他林业基层单位符合条件住房困难职工，纳入当地城镇住房保障体系统筹解决。4.积极推进国有垦区危房改造。五年改造国有垦区危房80万户，其中，2013年改造37万户。要优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进产业发展和小城镇建设。将华侨农场非归难侨危房改造，统一纳入国有垦区危房改造中央补助支持范围，加快实施改造。要注重规划先行，优化垦区危房改造布局，方便生产生活，促进垦区产业发展和小城镇建设。要探索通过多种方式妥善安置，切实解决好特困职工安居问题。四、国家相关支持政策棚户区改造多渠道筹集资金确保建设用地供应落实税费减免政策完善安置补偿政策（一）多渠道筹措资金。采取增加财政补助、加大银行信贷支持、吸引民间资本参与、扩大债券融资、企业和群众自筹等办法筹集资金。1.加大各级政府资金支持。2.加大信贷支持。3.鼓励民间资本参与改造。4.规范利用企业债券融资。5.加大企业改造资金投入。（二）确保建设用地供应。棚户区改造安置住房用地纳入当地土地供应计划优先安排，并简化行政审批流程，提高审批效率。安置住房中涉及的经济适用住房、廉租住房和符合条件的公共租赁住房建设项目可以通过划拨方式供地。具体有4个方面的内容：1.强化用地计划管理，足额安排含棚户区改造在内的安居工程用地。2.简化审批流程，加快保障性安居工程用地项目审批。3.优化住房用地结构，确保三类住房用地占比超过70%。4.对棚改中的低收入家庭住房用地依法实行划拨供应。（三）落实税费减免政策。对棚户区改造项目，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。落实好棚户区改造安置住房税收优惠政策，将优惠范围由城市和国有工矿棚户区扩大到国有林区、垦区棚户区。电力、通讯、市政公用事业等企业要对棚户区改造给予支持，适当减免入网、管网增容等经营性收费。对棚户区改造方面的税收优惠政策归纳整理如下：1.棚户区改造税收优惠惠及投资方2.安置房经营管理单位可享优惠3.个人购买安置房有税收优惠4.棚户区改造企业参与得实惠•根据财税〔2010〕42号文件规定，对棚户区改造项目的开发商，在商品住房等开发项目中配套建造安置住房的，依据政府部门出具的相关材料和拆迁安置补偿协议，按改造安置住房建筑面积占总建筑面积的比例免征城镇土地使用税、印花税。•开发商取得土地按照用途免征城镇土地使用税。开发商取得土地使用权，按照财政部、国家税务总局《关于房产税、城镇土地使用税有关政策的通知》（财税〔2006〕186号）规定，以出让或转让方式有偿取得土地使用权的，应由受让方从合同约定交付土地时间的次月起缴纳城镇土地使用税；合同未约定交付土地时间的，由受让方从合同签订的次月起缴纳城镇土地使用税。但按照财税〔2010〕42号文件规定，对开发商取得土地使用权用于改造安置住房建设则免征城镇土地使用税；对在商品住房等开发项目中配套建造安置住房的，依据政府部门出具的相关材料和拆迁安置补偿协议，按改造安置住房建筑面积占总建筑面积的比例免征城镇土地使用税；对非安置住房建设用地要按照规定缴纳城镇土地使用税。•开发商取得土地按照对象免征印花税。财税〔2010〕42号文件明确，对开发商与改造安置住房相关的印花税予以免征；在商品住房等开发项目中配套建造安置住房的，依据政府部门出具的相关材料和拆迁安置补偿协议，按改造安置住房建筑面积占总建筑面积的比例免征印花税。•财税〔2010〕42号文件规定，对改造安置住房经营管理单位涉及的与改造安置住房相关的印花税予以免征。对经营管理单位回购已分配的改造安置住房继续作为改造安置房源的，免征契税。•企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。《土地增值税暂行条例》规定，纳税人建造普通标准住宅出售，增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。对于转让旧房没有此项税收优惠，财税〔2010〕42号文件突破了条例的限制，并且不再强调是否为普通标准住宅，但文件强调“转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的”才可享受此项税收优惠。（四）完善安置补偿政策。棚户区改造实行实物安置和货币补偿相结合，由棚户区居民自愿选择。各地区要按国家有关规定制定具体安置补偿办法，禁止强拆强迁，依法维护群众合法权益。对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。•棚户区改造的目的是为了帮助解决低收入家庭住房困难问题，因此，财税〔2010〕42号文件特别规定了个人购置安置房税收优惠政策，对个人购买安置住房的印花税予以免征；个人首次购买90平方米以下改造安置住房，可按1%的税率计征契税；购买超过90平方米，但符合普通住房标准的改造安置住房，按法定税率减半计征契税；个人取得的拆迁补偿款及因拆迁重新购置安置住房，可按有关规定享受个人所得税和契税减免。•为鼓励企业积极参与棚户区改造，财税〔2012〕12号文件对国有工矿企业、国有林区企业和国有垦区企业参与政府统一组织的棚户区改造支出企业所得税税前扣除政策进一步予以明确，规定国有工矿企业、国有林区企业和国有垦区企业参与政府统一组织的棚户区改造，并同时满足一定条件的棚户区改造资金补助支出，准予在企业所得税前扣除。•