第二章 社区管理体制1

第二章社区管理体制学习要点：社区管理体制的内涵和基本框架社区管理组织的含义,分类和功能我国社区管理体制的历史沿革我国社区管理体制改革第一节社区管理体制概述一、社区管理体制的含义社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权力配置关系以及各种管理制度。具体而言社区管理体制包括四个部分，即社区管理的组织体系、社区管理的权责体系、社区管理的法律制度体系和社区管理的工作体系。二、我国社区管理体制的基本框架我国社区管理体制的基本框架社区管理的组织体系社区管理的法律制度体系社区管理的工作体系社区管理的权责体系（一）社区管理的组织体系社区管理的组织体系是指参与社区管理的各类组织，既包括政府组织、也包括社区自治组织；既包括社区管理工作组织，也包括社区保障监督组织。在结构上应是多层次、多系统的网络式结构，所谓多层次是指由市（区、县）——街道(镇)——居(村)民委员会——居民代表组成的多级管理体系；所谓多系统是指由政府行政管理系统，社区自治管理系统，社区生活服务管理系统组成的横向管理体系。•（二）社区管理的权责体系•在城市社区，要加快理顺街道与社区的职责关系。街道是城市社区管理中最高权力机构，其职能主要包括：全面负责社区发展的规划，履行社区管理中的执法权和监督权。同时应加强社区制度建设，尽快出台《社区自治章程》等相应的有关管理规定，对社区成员大会、社区议事委员会、社区委员会、社区单位等在社区管理中的职能、工作制度和行为规范以及评价制度进行规范和确认。（三）社区管理的法律制度体系•社区管理法律制度体系包括以下内容，•一是以法律的形式确立新建立的社区居民委员会等组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与政府行为的边界。•二是通过法规和规章，赋予社区各类工作委员会或执行机构以一定的权力。如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，使社区组织能有效地发挥应有的作用。•三是通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系，建立对各组织机构工作的内外监督制度。（四）社区管理的工作体系•社区管理的工作体系主要包括社区管理的内容和工作方式方法。•现阶段我国社区管理的主要内容包括社区服务、社区卫生管理、社区文化管理、社区体育管理、社区环境管理、社区治安管理和社区社会保障工作。此外，各地区要因地制宜地确定社区管理的内容。也就是说，各地区在加强社区管理的过程中，应根据本地经济和社会发展的水平与现有工作基础，从实际出发，分类指导，从基础工作做起，标准由低到高，项目由少到多，不断丰富内容，力戒形式主义，逐步完善社区管理工作。•在管理方式手段上，社区管理要强化制度规范，开展标准化管理。形成各级党政组织发挥宏观调控作用，运用行政、经济、法律、思想教育手段进行政策调节和财力支持，社区自治组织运用组织、发动等具体管理方法进行自治管理的有效的综合机制。三、社区管理体制的构建原则社区管理体制的构建原则（一）“重心下移，立足基层”（二）“条块结合，以块为主”（三）“党政主导，各方参与”（四）“以服务为主”第二节社区管理组织•一、社区管理组织概述•所谓社区管理组织就是指能够对社区事务进行管理的社会组织，具体而言，就是指以居民会议、居民委员会为主体，在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，与业主委员会、物业公司、社区中介组织等共同构成的网络体系。•社区管理组织—般具有下列基本特征：•（1）社区性。所谓社区管理组织的社区性，是强调社区管理组织是为了兴办、维护与实现、管理社区公共事务而存在的。•(2)地域性。所谓社区管理组织的地域性，是指社区管理组织是一种地缘关系性质的组织，既不是血缘关系，也不是业缘关系。其活动范围主要在社区，一般不会超越社区范围。•(3)双重性。所谓社区管理组织的双重性，是说社区管理组织的功能具有双重性，社区管理组织既有服务性又兼有管理性。社区管理组织对社区公共事务或社区公共空间首先是提供服务，满足社区服务需求。同时，还负有社区公共事务或公共空间的管理责任。在很多情况下，管理是通过服务实现的，“寓管理于服务”。二、社区管理组织的分类•行政管理系统：包括两个子系统，即街道直属的行政管理系统和外部的职能部门的行政管理系统；•社区自治管理系统：包括居民委员会和业主委员会，其职能是提供各类公益性、群众性的服务；•社区管理支持系统：主要由社区内各企事业单位、人民团体构成。（一）社区党组织：社区管理的领导核心•从“一居一支”到社区党委（二）街道办事处（乡镇政府）•我国大部分社区管理模式为“政府推动、街道支持、居委操作、各方参与、社区共建。”•街道办事处是区人民政府的派出机关，接受区人民政府领导，依照法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。街道办事处的设立、变更或者撤销，应当根据地域条件和居民分布状况，满足便于联系群众和有效管理的要求。街道办事处下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构，由街道办事处提出报请区人民政府批准。街道办事处的行政经费和办公用房，由区人民政府按照国家和本市有关规定负责解决。•在农村社区，乡镇政府作为基层政府组织，它由决策管理机构和决策执行机构组成。决策管理机构是乡镇社区管理委员会，它下设办公室，具体负责管理社区委员会的日常事务。社区管理委员会和办公室都由村民代表大会选举产生。决策执行机构主要是指乡镇政府各职能部门以及工商、税务、派出所等上级政府的派出机构。（三）居民会议(村民大会)•居民会议（村民会议）是社区最高权力机构。居民会议（村民会议）可以充分地表达民意，集中多数人的智慧，减少盲目和冲动，这不仅有利于群众对社区居委会（村委会）的监督，也有利于民主决策，保证社区自治。（四）居民委员会(村民委员会)•居民居委会和村民委员会，是社区群众性的自治组织，是社区的主体组织和社区成员的法定代表。•我国《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织”。•《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。•《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条也明确指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”•1954.12第一届全国人大常委会第四次会议通过《城市居民委员会组织条例》；•1978.3民政部恢复，民政司调研准备修订《城市居民委员会组织条例》；•1982年，修订宪法，将居委会列入宪法条文中。•1982—1986，《城市居民委员会组织条例》修订工作暂时搁置；•1987，六届人大五次会议通过《村民委员会组织法》；•1989，修订后的《城市居民委员组织法》提交国务院常务会议审议。•1989.10，第七届全国人大常委会第十次会议审议未通过。•1989.12.26，第七届全国人大常委会第十一次会议审议通过《居委会组织法》的起草及形成过程（五）社区中介组织•是社区专项服务的主体，对增强社区凝聚力，提高居民参与意识，起着重要作用。要逐步承接从政府部门中剥离出来的部分社会职能，承办各类社区服务，满足社区成员多层次需求。社区中介组织主要是指各类福利性、服务性、中介性组织，如社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织或一些行业性组织，如个协、体协、舞协等。（六）业主大会和业主委员会•业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人。因此，生活区的卫生状况、环境质量、配套设施等都与他们的生活息息相关，社区成为居民重大利益所在。他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。•物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。•业主委员会由业主大会产生，在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理，它是依法成立的群众性自治组织，依据法律法规，具有作为诉讼当事人的资格。（七）物业管理公司•物业管理公司是指具备相应资质条件并按照法定程序成立的从事物业管理服务的经营性企业法人。物业管理公司接受物业所有人的委托，依照国家有关法律法规，按照合同或契约形成管理权，运用现代管理科学和先进维修养护技术，以经济的手段对物业实施多功能全方位的统一管理，并为业主和物业使用人提供高效、周到的服务，使物业发挥最大的使用价值和经济价值，同时构筑一种和谐、健康、向上的人文环境，推动整个社会进步。三、正确处理社区管理组织之间关系•（一）正确处理党组织与其他社区管理组织的关系•处理党组织与其他社区管理组织关系的总原则是，既要充分发挥社区党组织的领导核心作用，又要支持和保障基层自治组织依法开展自治活动。逐步实现社区管理由计划经济体制下的以行政管理为主向市场经济条件下的以社区自治为主转变，引导和组织社区群众自我管理、自我教育、自我服务。•党组织与其他社区管理组织之间是领导和被领导的关系，与社区有关部门的派出机构是双重领导关系，与辖区内其他单位的党组织是组织、指导、协调关系，与辖区内的无主管经济组织是组织领导关系。（二）正确处理社区自治组织和政府的关系•1.社区自治组织的生成依赖于政府的扶持•2.社区自治组织的生成本身就是政府行为的结果•3.社区自治组织的发展与实践可以推动政府管理民主化（三）正确处理居委会与物业公司的关系1、居委会和物业公司是两个不同性质的组织。居委会是社区居民的基层群众自治性组织，它属于政治范畴；而物业公司则是房地产公司的物业管理部门，是十分明确的商业性组织，属于商业范畴。2、按照社区有关法律规定，居委会有权对物业公司的工作进行监督，组织产权人和使用人对物业公司进行评议和决定是否解除聘用。这说明，物业公司虽然属于商业范畴，但要受到居委会的监督。3、居委会和物业公司要做到权责分明，不可超越本职范畴，越俎代庖。（四）正确处理业主委员会与物业公司的关系•1.法律关系•2.经济关系居民会议社区中介组织业主委员会物业公司社区党组织街道办事处居民委员会指导产生负责领导协调领导指导指导合同指导四、社区管理组织的功能（五）稳定功能（四）协调功能（三）组织功能（二）管理功能（一）满足需求功能社区管理组织的功能第三节我国社区管理体制的历史沿革•新中国成立后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以基层地区管理（“街居制”）为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了社会稳定和巩固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。因此，城市基层社会迫切需要一种新的组织形态和管理体制来解决社会中出现的问题和各种矛盾，承担起重新整合社会的功能。社区制的出现是一种必然要求，它改变了传统的城市基层社会管理的理念和方法，必将在未来对我国城市社会的发展起到重大的作用。一、走入历史的单位制•单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应计划经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。•1986年，哈佛大学社会学教授华尔德《共产党社会的新传统主义——中国工业中的工作环境和权力结构》最早对中国的单位制进行研究，他通过对80多位内地国有企业的职工进行倡导500小时的访谈，加上对中国文件的阅读，对中国工业中的工作和权威问题进行了研究。•研究指出：中国的国有企业是一种完全不同于西方企业组织形式的独特的组织形式。特点一是制度性的依附，二是工厂的制度文化•1989年，路风发表了《单位：一种特殊的社会组织形式》。明确提出了单位体制的概念。认为所谓单位是我国各种社会组织所普遍采取的一种特殊的组织形式，是我国政治、经济和社会体制的基础。刘震云，著名作家。1958年5月生于河南省延津县。1