财政学10

财政学PublicFinance姓名：刘辉信箱：[e-mail]第十章国家预算管理体制国家预算管理体制概述分税制预算管理体制政府间转移支付制度西方预算管理体制理论：财政联邦主义第一节国家预算管理体制概述一、国家预算管理体制的概念二、国家预算管理体制的实质三、国家预算管理体制的类型一、国家预算管理体制的概念国家预算管理体制是在中央与地方政府，以及地方各级政府之间规定预算收支范围和预算管理职权的一项根本制度。财政管理体制有广义和狭义之分。广义的财政管理体制是规定各级政府之间以及国家同企业、事业单位之间在财政资金分配和管理职权方面的制度。狭义的财政管理体制也即是国家预算管理体制。二、国家预算管理体制的实质实质是处理预算资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。决定财力和财权的集中与分散的程度的主要因素有：1.国家政治体制。2.国家的性质与职能。3.政府干预程度。4.国家的经济体制。三、国家预算管理体制的类型统收统支的预算管理体制以中央集权为主，适当下放财权的体制多种形式的预算包干体制。分税制分级预算管理体制。第二节分税制预算管理体制一、分税制的含义及特点二、分税制改革的指导思想三、分税制改革的主要内容四、关于分税制改革的进一步完善一、分税制的含义及特点分税制是分税制预算管理体制的简称，是在划分中央与地方政府事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入的一种预算管理体制。不能把分税制仅仅理解为划分税种，分税制的内涵极为丰富，它包括分税、分权、分征、分管等多方面内容。分税制的内涵一是分税，是指按税种将全部税收划分为中央与地方两套税收体系。二是分权，是指划分各级政府在税收方面的立法权、征管权和减免权。三是分征，是指分别设置中央税和地方税两套税务机构，分别征税。四是分管，是指中央政府和地方政府分别管理和使用各自的税款，涵养税源，不得相互混淆、平调或挤占。五是建立规范化的中央预算对地方的转移支付制度分税制的特点1.明确划分了各级政府的事权。中央政府事权主要集中在提供具有全国性的公共产品和劳务，协调受益外溢的产品和劳务，以及调剂跨地区余缺和维护社会公平等。地方政府更多地承担与政府职责相对应的一些区域性的政治经济事务。2.理顺并规范了各级政府间的财政分配关系。分税制按税种合理划分中央与地方的收入范围，界定了政府之间的利益边界。各级政府有各自独立、稳定的收入来源。3.确定了中央财政的主导地位。收入的大头在中央，增强了中央财政的宏观调控能力4.建立了科学规范的转移支付制度。建立统一、规范的中央对地方收入的转移支付制度，有利于加强中央对贫困地区的财政支援，可以逐步缩小地区间的差距二、分税制改革的指导思想坚持统一领导与分级管理相结合的原则正确处理中央与地方的利益关系合理调节各地区之间的财力分配坚持整体设计与逐步推进相结合的原则三、分税制改革的主要内容（一）中央与地方事权和支出的划分中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出（二）中央与地方收入的划分中央固定收入关税，海关代征增值税和消费税，消费税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等地方固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税、耕地占用税，契税，遗产税和赠与税，土地增值税，国有土地有偿收入等中央与地方共享收入增值税、资源税、证券交易税、企业所得税和个人所得税等。（三）中央财政对地方税收返还数额的确定中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净土上划的收入数额。消费税+75%的增值税-中央下划收入1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地区增值税和消费税的平均增长率的1：0.3系数确定，即上述两税平均每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1994年税收返还额＝1993年核定的净上划中央收入×（1＋该地区增值税和消费税的增长率×0．3）以后年份税收返还额＝该地区上一年的税收返还额×（1＋该地区增值税和消费税的增长率×0．3）（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理除保留原体制下中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大，数量增加的新情况，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制度。具体办法是，中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用。四、关于分税制改革的进一步完善1.进一步明确事权划分范围。随着经济体制转换和政治体制改革，各级政府的职责划分必须做相应调整。2.进一步调整和规范收入划分。适当集中中央的财权财力，对增加中央政府的宏观调控能力是非常必要的，但是如果集中的程度过大、速度过快，必然会对地方各级财政造成负面影响。。3.实行规范的转移支付制度。我国实行的税收返还制度就是转移支付制度的一种形式，但很不规范。税收返还实际是维护既得利益的“基数法”的延续，而规范的转移支付制度要求逐步过渡到按客观因素测定标准收支，因此逐步减少税收返还也是进一步完善转移支付制度的关键。4.完善地方税收体系一是要扩大地方税收规模，增强地方政府预算自求平衡的能力；二是要扩大地方对地方税收的立法权和执法权；三是各级政府都应有自己的主体税种。“十二五”重点改革中共十七大之后，财力与事权匹配的财税体制改革成为政府间收入分配改革的核心思路。这解释为，中央上收更多税收，并通过转移支付返给地方充足财力。争取税收立法权和征管权在内的税权一直是地方政府游说的关键。物业税能够成为未来地方政府最主要收入来源。而目前的地方税种营业税已经明确在未来纳入增值税，成为中央税。财政部部长谢旭人(2010-4-1)在《求是》杂志上发表署名文章表示，坚定不移深化财税体制改革，研究赋予地方适当的税政管理权，从而培育地方支柱财源，尽可能增加地方本级收入。在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。所谓税政管理权包含了税收立法权、税制调整管理权、税收征收权和收入归属权等权限，而目前中国的税权高度集中于中央。壮大地方财政实力，以自有财力为主、转移支付为辅的思路，尽可能通过增加地方本级收入、直接用自有财力满足地方主要是中西部地区的标准支出和基本公共服务需要，增强中西部地区安排使用收入的自主性。第三节政府间转移支付制度一、政府间转移支付的必要性二、政府间转移支付的形式三、建立规范化的政府间转移支付政府间的财政转移支付政府间的财政转移支付实质上是存在于政府间的一种再分配形式。它是以各级政府之间所存在的财政能力差距为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。一、政府间转移支付的必要性（一）矫正地方政府提供公共产品过程中可能出现的行为扭曲（二）政府间的财政转移支付可以弥补税收划分的缺陷（三）政府间的财政转移支付是实现横向均衡的重要手段（四）政府间的财政转移支付是实现纵向均衡的重要手段二、政府间转移支付的形式一种税收分享－－税基分项－－分成分项另一种财政拨款－－一般性拨款－－专项拨款三、建立规范化的政府间转移支付1.以各级政府公共服务能力均等化为目标模式重点研究一般性拨款办法，规范专项拨款方法2.有利于调动地方政府的积极性－－设计方案时，更多体现激励与约束机制－－考虑资源合理配置，利于产业结构调整－－各地区客观收入能力和支出需求为计算依据国家发改委门前路堵了：“跑部钱进”解析据称，从2008年11月10日开始，国家发改委门前的景象是：人多，这些人谈的钱数多，且来的人越来越多；据说发改委门前路也堵了。因为国务院已出台“4万亿投资计划”，“大头”还在后面。不只是中央“钱多”，各地方规划的投资数额也很巨大，有媒体统计了部分省市的计划，合计起来竟有10万亿以上。现存的“跑部钱进”也算一种中国特色的财政转移支付形式，实际上是行政系统内部不同财政级次之间的“游说”和“分钱”规则。这种“分钱”制度之所以大行其道：一是中国政府花钱可以不问民意，在体制内自行勾兑就可以形成预算，或者随便花掉预算外的财政收入，官僚集团对财政的操控几乎是无制约的，很大程度是可以随心所欲，将钱给张三还是李四，并无刚性规则，财政民主基本上是空谈，二是中国财力分配倒金字塔型，上级财政垄断的财力很大，总体上是中央最富、省级次之，依此类推，而事权则是正金字塔型，办事越多的下级政府反而占有的财力越少，这种财权与事权的不对称使下级政府只能仰上级之鼻息，想方设法讨上级欢心，耗费巨额成本去“跑钱”。给财政来来诸多困惑和问题：一是公共讨论不足，公共财政的各利益主体的公共谈判不充分，在谈判过程中部分利益体缺位，财政分配可能受到某些利益主体的不当干扰，使公共财政应有的公共精神受到伤害；二是它与公共管理的一般原则有所不符，决策过程中立法部门的授权缺位，没有经过法定预算，其程序正当性未能彰显；三是“跑钱”过程中，难以建立刚性的“分钱”规则，可能出现“会哭的孩子有奶吃”，而无法将公共资金用到最需要的地方，形成地方之间、部门之间的财政分配失当的局面；四是“跑钱”过程可能存在或明或暗的交易成本，明的交易成本这一次暴露得比较充分，如各地都成立了专门的“跑钱”机构，据说有一个省的省级领导为了“跑钱”五天内三上北京，暗的成本谁也不能保证没有，也难以估量其有多大，一些部门和个人决策权力过大，且约束和制衡力度可能不够，带来的浪费难免。解决建议财政转移支付的规范化和合理化还是应经历一个体现财政民主“公共谈判和决策过程”，这个过程要通过深入的公共讨论，要有相关利益主体充分的博弈，要建立刚性的财政分配规则，要形成有法律效率的公共预算。这样做或许要支付较长时间成本，但有利于财政分配的正当性、合理性，有利于提高资金最终效率，更好地做到“措施要准，工作要实”。因此长远来看，国家财政立法及财政制度的进一步完善尤为必要。3.逐步缩小公共服务能力和经济发展水平之间的差距关注重点解决财力不能满足标准支出需要和消灭地区财政赤字，缓解经济欠发达地区财政困难。4.借鉴国际先进经验，结合具体国情一般转移支付和专项转移支付不同时期比重不一样，与各自经济政策有关。5.建立纵横交错的转移支付模式横向转移支付要重视。6.规模要适度－－确保各地区都能提供全国最低标准基本公共服务－－利于平衡地区经济发展－－确保上级政府实现宏观调控目标－－利于下级政府积极性发挥西方预算管理体制理论：财政联邦主义概念内容发展二、内容（一）不同层次政府间的职能分配中央政府应承担宏观经济稳定职能、扶贫形式的收入再分配职能和提供全国性的特定公共产品（如国防）的职能。地方政府应承担提供在管辖区内进行消费的公共产品的职能。因为这些公共产品的有效提供需要充分了解管辖区内选民的偏好和境况。20世纪后50年日益呈现了财政分权（fiscaldecentralization）的趋势财政分权能够带来福利收益首先是因为与中央政府相比，地方政府具有了解管辖区内选民偏好和当地公共产品提供成本的信息优势；其次，宪制约束和政治压力使得中央政府只能向所有地区提供同一水平的公共产品，考虑不到地区间的差异。最后，财政分权条件下管辖区之间的财政竞争有利于地区公共产品的提供达到有效水平。地方公共产品的供给QD2D1PQ1Q2Q3P0（二）税收与支出分派**地方政府应注重对管辖区内流动性较低的经济单位和要素征税，而把对流动性较高的经济单位