第五章 社会救助

社会救助社会救助概述中国的社会救助制度社会救助的基本内容•社会救助（SocialAssistance）的涵义•社会救助的历史演进和国际经验5.1社会救助概述5.1.1社会救助的涵义•社会救助的概念现代社会救助是国家和社会依照法定程序和标准，向因各种原因而陷入生存危机的生活成员提供最低生活保障，并帮助他们缓解克服贫困，以维持社会秩序的稳定。•主要内容–社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，也是公民拥有的一项基本权利–救助的对象是容易遭遇生活困境的社会成员–救助的目标是满足最低生活需求的资金和实物•社会救助的基本特征–救助对象的限定性–救助目标的低层次性–救助方式的多样性–救助水平受到特定社会阶段经济发展水平的制约–权利、义务的单向性–救助资金来源和流向的单向性•社会救助的意义–社会救助是稳定社会的重要手段–社会救助是劳动力再生产的重要条件–社会救助是国家宏观调控的重要工具5.1.2社会救助的历史演进和国际经验•发展历程–起源于在原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业。–16世纪在欧洲出现的国家济贫制度如《济贫法》是现代社会救助制度之先河–1909年英国的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告出现了“公共援助”一词，后衍生出“社会救助”一词–第二次世界大战以后，各国在不同程度上都已建立了社会救助制度。•济贫法的救济对象：有劳动能力的贫民；无劳动能力的贫民；无依无靠的孤儿•济贫法的救济措施：设立教区的贫民监督官和教区济贫委员会；建立贫民教养院、贫民习艺所等，组织贫民和孤儿习艺；资助老人、盲人等丧失了劳动能力的人，由贫民救济院收养他们，或施以院外救济；从较为富裕的地区征税补贴贫困地区。•经验总结–社会救助在许多国家的发展阶段，所发挥的作用是其他社会保障制度所无法比拟的–整个救助水平是由低到高递进而上的，要随着社会进步和人们生活水平提高而不断提高5.2社会救助的基本内容•社会救助体系•社会救助的对象•社会救助的标准及其确定办法•社会救助管理5.2.1社会救助体系5.2.2社会救助的对象•按照贫困的原因分为–“三无人员”–各种自然灾害造成的生活暂时困难的人–城乡贫困者•按照接受救助的人群划分主要有–儿童救助–老人救助–妇女救助–残疾人救助–失业者救助–病人救助5.2.3社会救助的标准及其确定办法•贫困的界定–贫困涉及经济、社会、历史、文化、心理和生理等各个方面，具有不同背景的人往往从不同的角度认识贫困，对贫困做出的理解不同。在不同的历史时期和不同的地域，贫困也具有不同的意蕴。–从经济学的角度看，贫困是因为经济收入不足而不能达到最低生活水平或社会可接受的生活标准的状况。贫困的类型•根据贫困的成因，可以分为–普遍性贫困是由于经济和社会的发展水平低下而形成的贫困。–制度性贫困是由于社会经济、政治、文化制度所决定的生活资源在不同社区、区域、社会群体和个人之间的不平等分配，所造成的某些社区、区域、社会群体、个人处于贫困状态。–区域性贫困是由于自然条件的恶劣和社会发展水平低下所出现的一种贫困现象。–阶层性贫困是指某些个人、家庭或社会群体由于身体素质比较差、文化程度比较低、家庭劳动力少、缺乏生产资料和社会关系等原因而导致的贫困。•根据贫困的内涵，可以分为–狭义的贫困是指在一定的社会生产方式下，不能满足最基本的生存需要，生命的延续受到威胁–广义的贫困则不仅包括不能满足最基本的生存需要，还包括社会的、文化的、环境的等因素。•贫困既是一个绝对概念，又是一个相对概念，因而可以分为–绝对贫困又被称为生存贫困，指缺乏维持生存的最低需求品，不能维持最基本的生存需求。–相对贫困则被称为相对低收入型贫困，是指虽然解决了温饱问题，但不同社会成员和不同地区之间，可能存在着明显的收入差异。贫困的标准或贫困线•贫困的标准–世界银行：人均每年消费支出270-370美元–国际劳工组织专家建议，在工业化国家，贫困线大体上应相当于制造业工人平均工资的30﹪–欧洲经济委员会建议，贫困线应相当于一个成年人可支配收入的50﹪•贫困线的确定方法–国际贫困标准法–生活需求法，又叫“市场菜篮法”–生活形态法–恩格尔系数法5.3中国的社会救助制度•我国扶贫解困的历史进程•几种主要的社会救助制度•中国当前的社会救助5.2.4社会救助管理•管理模式–中央政府集中管理–地方政府分散管理–中央和地方政府分层管理5.3.1我国扶贫解困的历史进程•建国初期（1949—1953年）–主要对战争遗留下来的一系列问题进行社会救济–救济方针是“在自力更生的原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”–救灾方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”•社会主义改造和建设时期（1954—1965年）–主要解决新出现的贫困者的生活困难问题–农村“五保”供应制度是我国社会救助的一大特色–三年困难时期，城乡急需社会救助的对象大量增加，社会救助工作十分繁重•“文革”时期（1966年—1977年），救助工作陷入停止状态•改革开放后，扶贫解困工作经历了三个阶段：–1978～1985年，贫困人口大幅度减少的第一阶段，贫困人口由2.5亿减少到1.25亿–1986～1993年，贫困人口稳定减少的第二阶段，农村贫困人口进一步减少到8000万–1993起进入消除贫困的第三个阶段。1993年制定并实施全国“‘八七’扶贫攻坚计划”，就是从1994年起到20世纪末，用七年时间基本解决尚未完全解决温饱的8000万人口的温饱问题。•目前，我国的农村贫困人口数为1500万；主要集中在黄土高原、地方病高发区、高寒山区、深山区、石山区、荒漠区以及水库移民区我国从2009年起上调扶贫标准国务院扶贫办有关负责人日前表示，我国将从2009年起上调扶贫标准，即贫困线由2007年人均年收入786元提高至1067元。长期以来，我国把人均年收入低于786元的人口称之为“绝对贫困人口”，到2007年底，绝对贫困人口的数量为1497万；人均年收入位于786元至1067元之间的称之为“相对贫困人口”，又称为“低收入人口”，到2007年底，低收入人口的数量为2841万。扶贫标准上调后，“绝对贫困线”和“低收入人口线”这两条线合二为一，扶贫开发的目标人群就在原来1497万“绝对贫困人口”的基础上，又增加了2841万的“低收入人口”，两者合计约4320万人，占全部农村人口的4.6%。5.3.2几种主要的社会救助制度•最低生活保障制度–城市居民最低生活保障制度的建立–1993年6月1日，上海率先出台城市居民最低生活保障制度。从那时起到1999年底，城市居民的最低生活保障制度将由试点阶段（1993年6月—1995年5月）、推广阶段（1995年5月—1996年底）进入普及阶段（1997年—1999年底）。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于10月1日正式实施。1999年10月，全国668个城市全部建立了城市居民最低生活保障制度。•为了应对2008年的物价波动，先后两次提高城乡低保标准和补助水平，初步形成了低保标准与补助水平的动态调整机制。2008年全国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元；截至2008年底，全国共有1111.1万户、2334.6万城市居民得到了最低生活保障。全年累计支出城市低保资金385.2亿元，比上年同期增长40.2％。城市最低生活保障•城市居民最低生活保障制度的保障对象–《城市居民最低生活保障条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”–具体有三类：•“三无人员”•领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民•在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民•城市居民最低生活保障制度的保障标准–确定最低生活保障标准的依据和原则《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。–最低生活保障标准的测定方法市场“菜篮子法”、恩格尔系数法、收入比例法和生活形态法。–最低生活保障标准的调整调整原则：分享经济发展成果；与物价挂钩北京市历年社会保障相关标准2006年河南省城市居民最低生活保障标准单位：元/月/人执行时间2006.07•2007年10月1日起，新乡市市区月最低工资标准由每月400元调整为550元，小时最低工资标准由每小时6元调整为6.5元；县（市）月最低工资标准由每月320元调整为450元，小时最低工资标准由每小时5元调整为5.5元。•据统计，2008年新乡市城镇单位在岗职工年平均工资为17271元，较去年同期增加了2476元，增幅为16.75%。相应的月平均工资为1439元，日平均工资为47.31元。河南城市低保年均增14元87县市区提高标准截至2008年8月上旬，河南省已有11个省辖市的87个县（市、区）提高了城市低保标准，全省城市低保标准在每人每月120元至260元之间，全省平均标准为167元，比去年底提高14元。目前，省辖市市区低保标准最高的为郑州市260元，其次为周口市川汇区、驻马店市驿城区220元，济源市、洛阳市、平顶山市200元，新乡市、焦作市190元，安阳市、濮阳市、三门峡市180元，开封市、信阳市150元，其他省辖市市区均为160元。在县（市）中，低保标准最高的为巩义市、项城市220元。河南城乡低保标准分别上调河南省城市居民最低生活保障平均标准由2008年底的每人每月161元提高到178.6元，农村居民最低生活保障平均标准由2008年的每人每年900元提高到968元。截至今年5月底，河南省共有城市低保对象147.21万人，累计发放低保金11.5亿元；共有农村低保对象202.22万户、364.14万人，占全省农业人口的4.48％，基本实现应保尽保。•城市居民最低生活保障的资金来源–《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专账管理，专款专用，并接受财政和审计部门的定期检查、审计和社会监督。”“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提供的捐赠资助全部纳入当地城市居民最低生活保障资金”。•最低生活保障待遇的申领程序–四个环节：申请、调查、审核与批准、发放注意事项•家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和–货币收入包括工资、奖金、津贴、补贴、以现金发放的劳保福利、医疗费、一次性安置费、经济补偿金或生活补助费、离退休金、下岗职工基本生活费、失业保险金、存款及利息、有价证券及红利、特许权使用收入、租(赁)收入、馈赠和继承收入、赡养费、抚(扶)养费、第二职业收入、自谋职业收入和其他一切应计入的收入。–实物收入按市场价折款计人家庭收入。若申报对象上述的家庭收入不稳定，则按申请之日起该家庭前3个月收入的平均额除以家庭共同生活成员的人数即为家庭月人均收入。•不计人家庭收入的项目有：优抚对象的抚恤金、补助金、护理费、保健金等；义务兵的津贴和退伍费；政府颁发的对国家、社会和人民作出特别贡献人员的奖励金；县市以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴及工伤人员的护理费、因工死亡人员及其家属享受的一次性抚恤金、丧葬费、生活补助费；因公致残返城知青的护理费；按规定由在职人员单位代缴的住房公积金和各项社会保险统筹费等。•核实办法申报法、入户调查法、单位邻居走访法、信函求证法、部门联动法、跟踪了解法、比较法、评议法•不予保障人员–有劳动能力，无正当理由两次不接受劳动就业部门介绍就业的–触犯国家法律，经公安、司法机关处罚期限末满的本人–家庭日常生活消费明显高于本地区居民基本生活水平的–拥有价值超过2000元以上的非生活必需的高档消费品，如移动电话、空调、摩托车等•部分城市关于“不能