行政学史第四章韦伯的官僚制理论

第四章韦伯的官僚制理论学习目的了解韦伯的官僚制理论提出的时代背景，官僚制的主要特征、优缺点等，官僚制理论在行政学发展中所起的支柱作用，从而更完整地理解古典时期行政学的特征。并能结合实际分析官僚制今天所受到的挑战。一、韦伯生平与著作1生平见教材2著作：《新教伦理与资本主义精神》《经济与社会》《一般经济史》《社会和经济组织的理论》《政治论文集》《科学论文集》《国家社会学》《宗教社会学论文集》等等二、韦伯的官僚制理论的基础权威结构理论和组织类型分析特色：把社会组织的发展与经济社会的发展联系起来，不同时期的社会组织有不同的特点，但权威和控制是所有组织不可或缺的要素组织研究的起点：人们为什么会服从命令？为什么按照被告知的那样去做？权威（authority)与权力(power)不同：强迫vs自愿1．权威分为三种：（1）传统型权威（TraditionalAuthority对于传统的尊重，如部落酋长的权威非理性（2）魅力型权威（CharismaAuthority）非凡领导人的吸引力非理性（3）法理型权威（LegalAuthority）理性的、合法的2.根据依赖的权威划分组织类型：（1）“神秘化的组织”。依赖超凡魅力型权威，以对领导人个人的崇拜、迷信为基础。如对宗教先知、军事领袖和政治领袖的崇拜。领导人的超凡魅力和吸引力。感情色彩浓厚，不理性，不稳定。效率差。案例：伊朗神权统治（2）“传统型组织”世袭制，权威来源于传统。依据传统行事，效率也不高案例：沙特阿拉伯(3)法理型组织最理想的官僚制，理性，高效率现实生活中，是多种混合，很少有纯粹的组织形态现代社会的组织，私人组织、公共组织，多数是法理型占主导地位的，三种组织不同程度的混合。不过在韦伯看来，纯粹的法理型的组织效率最高。三、官僚制及其特征理想类型：BureaucraticIdealType官僚制（Bureaucracy）,Bureau：带有书写用折叠板的家具，后延伸，书桌，放书桌的办公室、官邸、办公场所。Kratos管理、治理、统治。18世纪以来，这个词本意是实施管理的社会行政机构韦伯：中性词，科层组织官僚制的特征11.合理分工.Theregularactivitiesrequiredforthepurposesofthebureauticallygovernedstructurearedistributedinafixedwayasofficialduties.官僚制的特征22.层级节制的权力体系。Theprinciplesofofficehierarchyandoflevelsofgradedauthoritymeanafirmlyorderedsystemofsuper-andsubordinationinwhichthereisasupervisionofthelowerofficesbythehigherones官僚制的特征33.按规章程序办事的运作机制（1）每个部门、单位、个人都有法定的权责；（2）规范组织成员及其行为；（3）符合法定资格条件的人才能任用。合理合法稳定持续Onlypersonswhohavethegenerallyregulatedqualificationstoserveareemployed.Themanagementoftheofficefollowsgeneralrules,whicharemoreorlessstable,moreorlessexhaustive,andwhichcanbelearned.官僚制的特征44.形成正式的决策文书现代公职管理建立在保存书面文件（“档案”）上。稳定、明确、规范，利于控制Themanagementofmodernofficeisbaseduponwrittendocuments(the“files”),whicharepreservedintheiroriginalordraughtform.官僚制的特征55.组织管理的非人格化（impersonal)。公共活动和私人活动截然分开，不掺杂个人情感、偏好等非理性的因素。对事不对人官僚制的特征66.适应工作需要的专业培训Officemanagement,atleastallspecializedofficemanagement-andsuchmanagementisdistinctlymodern-usuallypresupposesthoroughandexperttraining.Thisincreasinglyholdsforthemodernexecutiveandemployeeofprivateenterprises,inthesamemannerasitholdsforthestateofficial.官僚制的特征77.合理合法的人事行政制度（九个方面）（1）担任职务变成了一种职业，人员的任用依据资格条件，学历、专业、经验和能力；合理合法的人事行政制度Officeholdingisa“vocation”.Thisisshown,first,intherequirementofafirmlyprescribedcourseoftraining,whichdemandstheentirecapacityforworkforalongperiodoftime,andinthegenerallyprescribedandspecialexaminationswhichareprerequisitesofemployment.合理合法的人事行政制度(2)合理安排人员的职位，充分发挥人的才能；(3)职务是通过自由的契约关系来承担的，个人有权脱离组织，但组织不能随意解雇或者调动公职人员(4)每一个职务有明确的权责范围，任职要求合理合法的人事行政制度(5)组织应该有明确固定的货币工资制度。工资按照级别、责任大小、年龄、社会地位来确定(6)根据优劣进行奖惩(7)身份是终身性质的，业绩资历晋升(8)职位不能随意转让和继承(9)行政人员受到严格的控制和监督，不能滥用权力终身任职，业绩资历晋升Thepositionoftheofficialisheldforlife,atleastinpublicbureaucracies;andthisisincreasinglythecaseforallsimilarstructures.业绩资历晋升Theofficialissetfora“career”withinthehierarchicalorderofthepublicservice.Hemovesfromthelower,lessimportant,andlowerpaidtothehigherpositions.Theaverageofficialnaturallydesiresamechanicalfixingoftheconditionsofpromotion:ifnotoftheoffices,atleastofthesalarylevels.应该有明确固定的货币工资制度Theofficialreceivestheregularpecuniarycompensationofanormallyfixedsalaryandtheoldagesecurityprovidedbyapension.Thesalaryisnotmeasuredlikeawageintermsofworkdone,butaccordingto“stasus”,thatis,accordingtothekindoffunction(the“rank”)and,inaddition,possibly,accordingtothelengthofservice.四、官僚制组织的优点和缺点1.公平行政:价值中立、非人格化、规则化和公私分化等；“公事公办”、“对事不对人”2.效率行政：专业化分工、技术化、日常培训和专业培训3.理性行政：法律和规章制度、层级设置、文书处理制度4.结构优化：“组织充分整合”、层级节制、统一命令韦伯本人对官僚制的看法韦伯：在技术上优于其他任何组织形式。精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁性、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本强调规则、强调能力、强调知识的行政组织理论为社会发展提供了一种高效率、合乎理性的管理体制严密、合理、稳定、普适官僚制的缺点缺点：僚制就犹如一个大铁笼,将人固定在其中,压抑了人的积极性和创造性精神,机械、例行公事,没有精神、没有情感、毫无生气五、对官僚制的评价（一）官僚制对社会实践的贡献工业化、资本主义的发展要求；提供所需的效率韦伯提倡功绩制，进行技能管理，为资本主义发展提供了政治上的贡献（二）官僚制理论的学术贡献1．各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架。2．把组织形态和权威性质结合起来进行分析，是对权力问题研究的发展，也为后人研究组织提供了一个新的方向3．对官僚组织的功能、结果、管理方法进行了比较详细的分析4．强调知识和技能在管理中的重要性，为科学化管理奠定了基础5．把管理和效率紧紧结合在一起，认为行政管理要最大限度地追求效率。（三）韦伯观点存在的不足1.官僚组织是一种高度的抽象，与现实生活差距甚远，无法进行实证研究2．过于重视官僚组织的静态研究、层级节制，各项规则制度，而忽视了组织的运行，忽视人的主动性，使组织陷于僵化，重视僚组织内部的管理，忽视了官僚组织与外界的关系3．过于强调专业分工和权限划分，而忽视了宏观的协调和本位主义问题4．过于强调人员的稳定，终身任职，造成论资排辈，效率不高5．过于强调组织的经济和效率，忽视了人的需求以及人性的发展六、现代学者对官僚制的批评欧文·修斯（OwenE.Hughes）:其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。米歇尔·克罗泽（Crozier，M）认为，官僚制组织本来就应该是无效率的，甚至“官僚制组织就是无法从其错误中吸取教训来改正其行为的组织”。米歇尔·克罗泽凯登1981年，凯登（Caiden）认为为了达到官僚制的“效率”所付出的代价是沉重的，“狭隘的求同现象；对个人进取心和创造性的限制；难以忍受的一致服从；称职但并不出色的工作表现以及同样的自鸣得意，……当官僚制走到极端，那么它的缺陷将会取代其优点。”七、我国的官僚制确立官僚制完善官僚制确立官僚制（1）在观念上培养理性精神，倡导民主、法制、效能，倡导功绩主义的分配原则。（2）权力与责任相一致的组织原则，理顺各级政府的组织关系，实现合理分工。（3）健全法制、依法行政。（4）完善行政组织内部各项日常制度，在法律的基础上进一步规范行政人员的行为。完善官僚制借鉴当代西方发达国家权力下放、职能调整、精简机构、减少管理层级的某些做法。如政府讲究成本核算、实行目标和绩效管理、推行政府采购、在提供公共服务方面引进市场竞争机制等。这都有利于提高行政效率，改进政府服务质量。重点难点提示1．地位：开启了研究组织理论的先河，组织理论之父、官僚制理论的创始人2．主要观点：当代社会以及政府的突出特点：官僚科层制取代家长制或世袭制；合法统治的三种模型：；官僚制的优点、缺点：强调了法理型权威在现代社会管理中的重要性。3．本章应掌握的主要问题：官僚制的主要特征。思考与练习简述官僚制的特征及评价法理型权威在现代社会中的重要性是什么论述官僚制理论在当代所遇到的主要问题和挑战