第五章：行政组织过程

行政组织学第五章行政组织过程学习目标——行政组织决策行政组织执行行政组织监督行政组织学行政组织过程（也称政府过程）:主要是指行政组织主体与客体之间的互动，组织系统与外部环境的“输入—转换—输出”以至循环反复的逻辑关系，注重对组织运行流程的系统考察。它是一个完整的“有机”循环系统。它没有绝对的起点和终点，只有学理意义上的相对“封闭”循环链。行政组织学行政组织过程的逻辑流程：行政组织即政府以看得见的手在其职能范围内对行政组织目标和决策方案进行制定与抉择，并运用公共权威加强行政组织执行和行政组织监督、最终实现行政组织目标，解决社会公共问题，维护社会公共利益的权威性分配。行政组织学凡事预则立，不预则废。——《礼记·中庸》决策是管理的核心。——赫伯特·西蒙第一节行政组织决策行政组织学深圳机场选址方案之争1987年，关于深圳机场的选址方案有两种：一是在市北建黄田机场；二是在市区南面填海建白石洲机场。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，争论非常激烈。行政组织学反对建白石洲机场的人认为：噪音影响深圳大学对附近的红树林和鸟类保护区带来破坏性的影响行政组织学赞成建白石洲机场的人认为：上述问题可以采取安装双重玻璃窗和“驱鸟器”等措施来解决。行政组织学最后决定以“白石洲机场方案”作为首选方案向中央领导汇报，但反对者拒绝在该方案上签字。最后，国务院派出专门的工作组赴实地考察，在多次听取各方面的意见后，否定了“白石洲机场方案”，批准了“黄田机场方案”。从深圳机场建成以来的运行情况看，这一决策是正确的。行政组织学12问题行政决策的基本程序是什么？深圳机场选址决策过程给我们留下的启示是什么？行政组织学决策1.决策的含义决策，即作决定，对未来实践的方向、目标、原则和方法所做的决定。赫伯特·西蒙，认为决策就是在多种方案中做出选择的行为。广义：作决定的全部过程，包括提出问题、收集信息、拟定方案、评估方案等若干环节狭义：在若干备选方案中做出选择的行为行政组织学决策：为了实现一定的目标，提出解决问题和实现目标的各种可行方案，依据评定准则和标准，在多种备选方案中，选择一个方案进行分析、判断并付诸实施的管理过程。决策的特征：目标性、优化性、选择性、实施性。行政组织学2.决策的过程（1）识别决策问题（2）确认决策标准（3）为决策标准分配权重（4）开发备选方案（5）分析备选方案（6）选择备选方案（7）实施备选方案（8）评估决策结果行政组织学一、行政组织决策概述1.行政组织决策的内涵与特征（1）内涵：是指行政组织主体在处理公共行政事务时，为履行公共行政组织职能，实现公共行政组织目标，根据实际情况运用科学的理论与方法，系统分析、科学制定和合理抉择行动方案的组织活动过程。行政组织学（2）特征：①决策主体的特定性②决策价值的公共性③决策宗旨的服务性④决策依据的合法性⑤决策内容的综合性⑥决策影响的深远性行政组织学2.行政组织决策的地位与作用（1）行政组织决策贯穿于行政组织过程的始终。（2）行政组织决策是行政组织领导者的基本能力。（3）行政组织决策是行政组织绩效与政策输出效果优劣的决定性因素。（4）行政组织决策是行政组织有效执行与监督的前提条件。行政组织学3.行政组织决策的原则和类型（1）原则①信息原则②客观原则③系统原则④预测原则⑤效率原则⑥民主原则可行原则、择优原则、动态原则。行政组织学17案例：“川气”为什么出不了川1973年，国家计委根据当时的燃气部上报的材料，了解到四川的天然气近期可采储量为1万亿立方米，远期为10万亿立方米，于是毅然决定由国家投资40亿元人民币，实施“川气出川”工程。为此，国家投资1.2亿元在长沙和四川的资阳建设专门生产大口径的钢管厂。同时动用了全国150多家单位，900多个工厂，铺设由重庆到上海全长2940公里的天然气管道线路。到1980年，该工程却不了了之，4亿多元的管道积压在仓库里，3.7亿元的管道铺设白白浪费，总共损失达9亿多元。行政组织学18原来，国家计委掌握的四川天然气储量的数据并不真实。1973年，四川石油管理局的技术人员去燃气部汇报四川天然气资源预测情况，两位燃气部的副部长听了汇报后，批评四川石油管理局思想不解放，右倾保守，不找出年产500亿立方米天然气储量的依据就过不了关。于是，四川石油管理局就报出了近期1万亿立方米，远期为10万亿立方米的两个“神仙数”，但却为此付出了7年光阴，给国家造成了9亿多元人民币的损失。决策失误的原因是什么？这个案例对您有何启示？行政组织学19案例：阿斯旺水利工程的得与失尼罗河是埃及的母亲河。为使尼罗河更好地造福于埃及人民，埃及政府决定在尼罗河中游修”建丈型水利工程，以收发电、灌溉、蓄洪之利。耗资巨大的阿斯旺水利工程建成了，也的确实现了以上三项目标。然而，其严重的负效应却是始料未及的。它造成大面积土地的盐碱化，血吸虫病肆虐，以及海水对尼罗河口冲积平原的严重浸蚀。这个案例说明什么？作重大决策必须坚持系统分析原则，充分考虑其正负效应，使决策趋利避害。行政组织学20案例：被珠海市列为一号“政绩工程”、曾经号称“全国最大最先进最新潮”的珠海机场“仅基建拖欠就达17亿元”，该机场建成后每月客流量四、五万人次，只相当于广州白云机场一天的客流量。机场设计客流量是１年1200万人次，近年只有57万人次，利用率不过1/24。究其原因，有专家指出，主要是在兴建之始就一昧贪大求洋，在缺乏科学论证的前提下，有关方面就提出要把珠海机场建成全国“最大、最先进”的机场，而完全没有考虑在这样一个城市是否会有这样大的客流量与其相匹配！试想，这边有广州，近在咫尺，非常漂亮，那边是深圳，机场非常现代，还有附近的香港机场，珠海机场几乎就在夹缝中，年年亏损，就不难理解了。行政组织学21案例：宝钢工程的调整方案上海宝钢工程是1978年中央批准的特大型引进项目，由于当初论证不充分，上马后暴露出很多问题。于是，国家计委等19个部委的200多位专家和领导在1981年初就此问题召开论证会议。会上有缓建、停建和分建等各种主张，意见纷纭。会后，又成立专家论证小组，在分析对比各种方案的基础上进行技未经济综合论证，提出了“缓中求活”的调整方案。该方案认为，如果宝钢工程全部下马，不仅损失直接投资上百亿元，还要蒙受赔款和国家信誉的损失。如果国家再拿出20多亿元，按一定比例投资，避开国家投资高峰，推迟两三年建设工期，宝钢一期工程就可形成生产能力。同时，方案还提出与一期工程配套的“宝钢二期工程不宜停建”，以便实现一期工程的钢和二期工程的材配套，全面学习和掌握引进技术和管理经验，获得最佳经济效益。最后，国务院采纳了专家组的调整方案。实践证明，该调整方案是完全正确的。行政组织学（2）类型：1）依据行政组织决策主体的地位：中央决策地方决策基层决策2）按照所要解决的决策问题的范围和重要性：战略决策战术决策3）按照行政组织决策主体的人数和决策权力分配的情况：群体决策集体决策个人决策4）按照行政组织决策主体的思维模式：理性决策非理性决策2020/1/2022行政组织学5）按照决策问题的性质确定型决策风险型决策不确定型决策竞争型决策6）按照使用决策方法的程度决策经验科学决策7）按照决策内容的常规性常规决策危机决策8）按决策行为进行的阶段不同初始决策追踪决策2020/1/2023行政组织学二、行政组织决策体制行政组织决策体制是指行政组织决策的机构和人员所形成的组织体系及其制度，涉及不同行政决策机构和人员在决策活动中的分工与协作关系。行政组织学现代行政决策体制决策中枢系统决策监控系统决策咨询系统决策信息系统相互独立、相互配合、协调一致行政决策体制的构成行政组织学1、行政决策枢纽系统（1）含义：也称为行政决策中心，是指领导、组织整个决策活动和最终从事抉择方案的领导核心。是行政决策体系的核心，它由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。行政组织学（2）行政决策枢纽系统的特点①行政决策枢纽系统是在整个行政决策体制中处于核心地位的子系统。②行政决策枢纽系统是一个行使决策领导权的系统。③行政决策枢纽系统是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统。④行政决策枢纽系统是一个机关或部门的唯一最高决策机关。行政组织学（3）行政决策枢纽系统的任务①组织领导整个决策过程②确定决策目标③选择决策方案④监督决策的执行行政组织学2、行政决策信息系统行政决策信息系统属于人造信息系统，它是为决策收集、整理和传输有用、准确、及时的信息的一个信息服务机构，是行政机关的信息处理成员与电子计算机及其它传输工具组成的一个人—机系统。行政组织学（1）行政决策信息系统主要有三种类型①纵向传输信息系统②横向传输信息系统③综合传输信息系统行政组织学（2）信息系统的任务①收集、处理信息的及时性和准确性②提供制定方案的依据③帮助进行方案比较和选优④控制决策和计划执行的最佳状态行政组织学3.行政决策咨询系统所谓行政决策咨询系统（Advisorysystem）就是指为行政决策提供咨询服务的组织系统。行政组织学33美国兰德公司兰德公司是美国非盈利性的研究和咨询服务机构,主要对国家安全和公共福利方面的各种问题进行系统的跨学科分析研究。成立之初主要为美国军方提供调研和情报分析服务，后来逐步扩展，并为其它政府以及盈利性团体提供服务。被誉为世界智囊团的开创者，是美国规模最大的决策咨询研究机构之一。1946年在研究苏联公开发表的空间技术文献后，就写报告给政府，预言苏联将于1957年发射人造地球卫星，提出政府当年的战略措施应是加速研制人造卫星。但是，美国政府首脑对此不屑一顾。结果1957年10月4日苏联人造卫星真的上天了，大出美国政府意外。查对五角大楼的档案，竟然早已被兰德公司所预见，并且苏联人造卫星上天与兰德公司所推算的时间误差竟不超过一周。70年代中期，美国研制成功中子弹后很得意，兰德公司却指出：他们早在1958年就打报告给国防部，提出应当立即搞中子弹，政府听不进去，以致延误了十年之久。美国政府一查果然如此。行政组织学（1）服务政府的咨询机构的特点①具有鲜明的政治性②具有合理的智力结构③研究工作的相对独立性行政组织学（2）咨询机构及其人员的作用①帮助决策者对决策问题做出客观的判断②帮助决策者对决策问题做出内行的判断③帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息④帮助决策者提供备选方案行政组织学（3）组织形式①内部咨询机构②外部咨询机构③柔性咨询机构行政组织学4.监控子系统监控子系统——指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。行政组织学（1）监督子系统的作用①防止决策者滥用决策权；②促进政策内容切合实际；③监督执行机构及其人员正确执行政策。行政组织学（1）监督子系统的监督系统①内部监控体系②外部监控体系行政组织学40决策系统类型要求或特点作用或职能信息子系统准确全面、及时、适用收集信息、加工处理信息、传递信息参谋子系统集体性、科学性和相对独立性协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法对公共政策的实施进行跟踪反馈分析决断子系统权威性和主导性界定政策问题、确立政策目标、设计政策方案、选择政策方案监控子系统内部监控体系、外部监控体系是一种政治行为防止决策者滥用决策权、促使政策内容切合实际监督执行机构及其人员正确执行政策行政组织学三、行政组织决策的逻辑过程行政组织决策的逻辑过程，即行政组织决策的基本程序，是指行政组织决策中各项工作、各个环节展开的逻辑顺序与具体步骤。行政组织学（一）行政决策过程的理论模型1.理性决策模型这种理论认为人类行为决策有一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，这就是谋求最大利益，在经济领域则是求得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从全部备选方案中选择最优方案。行政组织学理性