[公共管理学]公共管理技术与方法-

第六章公共管理技术与方法预算管理第六章公共管理技术与方法第一节公共管理方式变革的市场化取向第二节公共管理方式市场化成效的评价第三节战略管理预算管理第六章公共管理技术与方法第一节公共管理方式变革的市场化取向第六章公共管理技术与方法一、公共管理方式改革市场化取向的内涵1、公共管理方式市场化的涵义公共管理方式的市场化就是在公共管理领域引进市场机制，将公共管理机构的权威与市场交换的功能优势有机组合，提高公共管理机构的管理能力。预算管理第六章公共管理技术与方法公共管理方式的市场化是利用公共管理机构权威制度对公共管理的数量与质量进行决策利用市场交换制度来提高公共管理的能力和效率第六章公共管理技术与方法公共管理方式市场化的目的在于利用市场功能的优势来弥补政府功能的劣势，有效地提高公共管理效率。市场机制的最大功能优势是，通过经济在市场交换过程中的个体选择过程，可以实现资源的有效配置。预算管理第六章公共管理技术与方法2、公共管理方式市场化的内容决策与执行分开。公共管理的决策由政府承担，而决策执行可由公共部门、私营部门、非营利部门来共同承担。第六章公共管理技术与方法这三种组织在承担不同的公共管理任务时，各有自己的优势。——政府的决策体现公平——私营部门的配合体现效率——第三部门的协作体现参与通过三类组织的分工合作，实现公平与效率的统一，提高整个社会公共管理的水平与效能。第六章公共管理技术与方法公共管理的实施者多元并存，竞争发展。公共管理的实施必须打破垄断，竞争共存。消费者对公共管理和公共服务内容的选择权力。纳税人是公共管理和公共服务的消费者，纳税人对公共管理内容的选择权力构成公共管理方式市场化取向变革的基础。预算管理第六章公共管理技术与方法没有消费者的选择权就没有所谓的市场机制，也难以激发供给者的竞争，也就难以促使供给者对公众负责，并激发供给者的革新；也只有给予消费者选择的权力，才能满足消费者的多元偏好。纳税人对公共管理内容的选择权力构成公共管理方式市场化取向变革的基础。第六章公共管理技术与方法20世纪80年代以来公共管理方式市场化改革集中在：——政府放松对市场的直接控制，充分发挥市场机制的调节作用；——引入各类社会组织和市场主体参与公共管理的实施过程；——以现实的市场作为参考系，作为公共管理机构考核评价的标准。预算管理第六章公共管理技术与方法二、公共管理方式市场化取向改革的实质及其评价1、公共管理方式市场化改革的实质试图将公共管理机构权威制度与市场交换制度的功能优势复合配置，从而形成一种实施公共管理的新制度安排。第六章公共管理技术与方法各国政府推行公共管理方式市场化的重要原因是：——削减公共管理机构和公共管理人员——提高工作效率——降低财政支出——利用市场对公共管理机构形成竞争压力预算管理第六章公共管理技术与方法2、对公共管理方式市场化取向改革的讨论在实践中引起的较大争议是：市场化方式所追求的效率是否会损害公共管理公平的要求？第六章公共管理技术与方法首先，公共管理方式市场化取向变革的目的在于增强公共管理的能力，提高公共管理的总体水平，从而更好地满足社会公众多方面的需求。事实上，市场化方式的效率标准与公共管理的公平要求之间并不必然处在对立状态。预算管理第六章公共管理技术与方法其次，只有公共管理的总体水平得到充分提高，才能有助于实现公共管理的公平要求，也就是说，只有建立在高效率基础上的公平才是真正有意义的公平。再次，公共管理方式的市场化提供了一种新的管理手段，属于手段层面上的变革，只要按照公共管理的目的和要求对其范围和程度进行控制，那么，市场化方式就不会对公平造成损害。第六章公共管理技术与方法教育是不是一种产业？教育是否可以产业化？问题讨论第六章公共管理技术与方法在教育领域引入市场化方式时，应该根据公共性程度的高低分成三个层次：第一个层次是义务教育，它的公共性程度很高，属于“纯公共物品”。按法律规定，义务教育的发展是各级政府的职责，不宜引入市场化方式。预算管理第六章公共管理技术与方法第二个层次是除义务教育外的各种学历教育，它的公共性程度较高，可以看成是“准公共物品”。其发展和管理主要由各级政府承担，但可以适当引入市场化方式，其目的是弥补政府投入的不足，满足公众对教育事业快速发展的需要。在引入市场化方式时，政府应给予严格控制、协调和引导，不能出现营利驱动的现象。第六章公共管理技术与方法第三个层次是技能性的学习和培训，它主要是增强学习者适应工作需要的技能，公共性程度相对较低，近似于“市场产品”。以市场化方式为主，有关政府部门进行必要的管理，重点是把盈利水平控制在一定的范围内。预算管理第六章公共管理技术与方法总之，教育本身所具有的公平性的要求，决定了引入市场化方式的程度和范围是有所限制的，其最终的目标是通过引入市场化方式，加快教育事业的发展，更好地满足社会公众的需要。第六章公共管理技术与方法第二节公共管理方式市场化成效的评价预算管理第六章公共管理技术与方法一、对公共管理方式市场化成效的不同评价一些学者通过理论研究和实证研究，认为市场化方式产生了积极的成效。集中表现在：（1）有利于利用民间资本弥补政府资源的不足，发展市政基础设施和公共服务设施，满足社会公众对公共服务的需求；（2）有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端，降低公共服务的成本，改进公共服务的质量；（3）有利于分担一些本来由政府承担的风险，促进社会的长期稳定发展。第六章公共管理技术与方法但是，公共管理方式市场化的发展在实践中也反映出了一些缺陷：第一，市场准入中的法律缺失。第二，政府职能不清造成地位不平等。第三，市场不完善带来不确定性增加。第四，企业内部控制引起公众利益受损。第五，公正权利可能受到消极影响。预算管理第六章公共管理技术与方法二、公共管理方式市场化改革的完善从公共管理方式市场化改革的实践来看，既反映出许多积极的成效，在一定程度上已经达到了改革的目标。但也要看到，这一改革还存在着缺陷和不足，产生了一些消极影响。因此，应该对公共管理方式市场化改革的状况进行理论总结，进一步规范和完善这一改革。第六章公共管理技术与方法不少学者认为，要控制和减弱公共管理方式市场化改革过程中的消极影响，关键是政府的作用要明确并得到充分的发挥。政府的作用集中在以下三个方面：——推进制度建设——实行规范制约——提供必要支持预算管理第三节战略管理第六章公共管理技术与方法一、战略管理概述（一）战略的含义是指组织在复杂多变的环境下，为实现组织目标而制定的一系列长远性和全局性的关于组织发展方向和行动方案的规划。（二）公共部门战略管理是公共部门在分析内外环境变化的基础上，确立和调整长期战略目标、进行适当的政策选择、整合资源来实现公共管理战略目标的政策决策与实施过程。第六章公共管理技术与方法（三）公共部门战略管理的发展趋势公共部门战略管理兴起于20世纪80年代，并呈现不断深入发展的趋势；1、战略管理将称为政府重塑的主要战略选择；2、战略管理不仅关注战略计划的构思与制定，而且更关注战略计划的执行和战略结果的实现；3、战略规划的参与主体走向多元化和分散化；4、战略过程变得更加灵活迅速，目标结果指向更加明确；5、战略计划更多的融入了内部取向的因素，如对组织文化特征和竞争优势的阐明；6、政府和非营利组织广泛合作，逐步发展为战略联盟。预算管理第六章公共管理技术与方法（四）战略管理的特征1、战略管理注重整体目标的达成；2、战略管理是未来导向的，它着眼于长远的、总体的谋略；3、战略管理是寻求发展机会以及识别威胁的过程；4、战略管理是多重目标的统一；5、战略管理是直觉分析和理性分析的统一；6、战略管理是一个持续性和循环性的过程；7、战略管理要求公共管理者主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化主动调整战略发展规划。第六章公共管理技术与方法二、公共部门战略管理的性质（一）公共部门和私人部门战略管理需要的不同（二）公共部门战略管理的性质1、公共部门传略管理的根本性质是公共性；2、公共部门战略管理追求的目标是创造公共价值，实现公共利益；3、公共部门战略管理的内容和过程与其特殊的背景结合在一起。（1）在战略内容上，公共部门战略管理表现为追求公共性；（2）在战略的制定实施过程中，公共部门会受到不同于私人部门的特有因素制约，这些制约因素包括：政策、法令；资金来源；政治权威；（3）公共部门战略管理的公共性还表现在战略管理的公开性上。预算管理第六章公共管理技术与方法三、公共部门战略管理过程（一）公共部门战略管理系统主体客体环境第六章公共管理技术与方法（二）公共部门战略管理过程1、战略规划战略规划是战略管理的第一步，是指对公共部门内外环境进行分析，在此基础上研拟战略的过程，也就是寻找发展趋势，发现发展的威胁和机会，以使潜在的利益最大化。战略规划立足于实然和应然状态的差距，目的是寻求公共部门与外部环境的最佳结合。它包括：第一、主要决策者对制定战略规划形成共识；第二，了解相关法律制度，明确组织的使命；第三，战略分析；第四，列举战略清单，并按优先顺序排列，确定组织的战略；第五，在综合分析的基础上，选择战略方案。预算管理第六章公共管理技术与方法（1）PEST分析法：宏观环境分析模型即P（politics）政治法律、E(economy)经济、S（society）社会文化、T(technology)技术四个方面因素;（2）SWOT分析法：自我诊断法它包括：S（strengths）内部优势；W（weakness）组织内部劣势；O（opportunities）组织外部环境的机会；T（threats）组织外部环境的威胁。第六章公共管理技术与方法SWOT分析步骤列出组织的关键外部机会；列出组织的关键外部威胁；列出组织的关键内部优势；列出组织的关键内部弱点；将内部优势与外部机会相匹配，形成优势—机会（SO）战略预算管理第六章公共管理技术与方法将内部弱点与外部机会相匹配，形成弱点——机会（WO）战略将内部优势与外部威胁相匹配，形成优势——威胁（ST）战略将内部弱点与外部威胁相匹配，形成弱点——威胁（WT）战略将内部优势与外部机会相匹配，形成优势—机会（SO）战略经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。第六章公共管理技术与方法2、战略实施是建立和发展公共组织的行动能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。成功的战略规划并不能保证成功的实施，因为任何事情总是做比想更困难。由于“公开性方面的限制、政治影响、权限、监察以及普遍存在的所有权，公共部门战略管理的执行更为艰难”。预算管理第六章公共管理技术与方法抓住战略实施的关键：一是灌输战略观念；二是建设管理团队；三要整合组织成员的文化；四是要使组织成员都相信战略所指向的目标是有用的，随着该战略的实施所带来的变化将使组织长期受益。第六章公共管理技术与方法3、战略控制战略控制程序由确立标准、衡量绩效、纠正偏差三个基本环节构成；（1）确立标准。其标准主要有：目标一致性；环境协调性；经济可行性；战略的可接受性；（2）衡量绩效（3）纠正偏差第六章公共管理技术与方法（3）主要的战略模式第一，理性模式，即通过对不确定性环境的分析和对组织资源能被充分利用于确定环境的程度进行评价而形成的战略；第二，过程模式，又称适应性模式或渐进模式，它是按照理性方法制定出战略规划，并根据实际发生的新情况不断调整战略计划；第三，行动模式，即认为未来是不确定的，是难以预测的，在掌握有关信息的基础上，及时抓住机会，确立目标，采取行动。