第5讲 公共管理伦理三角与公共政策的伦理选择

第五讲公共管理伦理三角与公共政策的伦理选择AnEthicalTriangleforPublicAdministrationandPublicPolicy一、综合伦理的必要性•1.不同伦理理论提供了不同的伦理资源和价值标准•---功利主义提供了利益相关性标准•---康德伦理提供了绝对原则标准•---儒家伦理提供了美德标准•---基督教政治伦理提供了政治学的基础•功利主义——人的利益和福利•康德伦理——人自身的权利和尊严•德性伦理——人与人的品德和人格（上帝看中亚伯和他的礼物）——创世记第四章•每个理论单独地看都是有缺陷的，德性伦理学常常无力解决伦理冲突和道德困境，也无法提供给我们的道德决策以确定的指导，目的论似乎不够尊重道德原则，而义务论似乎太教条地使用那些原则。•2.公共行政的实践性要求•－当今世界的价值多元•－行政实践的错综复杂•－行政机构的互相依赖•……导致综合伦理的尝试二、综合伦理的尝试•TerryL.Cooper,AnEthicofCitizenshipforPublicAdministration,EnglewoodCliffs,NJ:PrenticeHall,1991.•CharlesGarofaloandDeanGeuras,EthicsinthePublicService:TheMoralMindatWork,Washington,D.C.:GeorgetownUniversityPress,1999.（focus）•1.为何可以整合?•CharlesGarofaloandDeanGeuras•1.在经验和实践中，人们很少纯粹目的论或义务论地行动。例如林肯•2.目的论和义务论之间的区分是否绝对，是否可以彼此包容？•3.综合伦理发挥了各自的相互补充和相互完善的特征，表达了我们人性中的不同需要。•康德的伦理学正提供了一种综合框架的核心和支柱，即对于康德所坚持的逻辑一致性，我们是无法再进一步询问为什么的，就象我们无法再质询为什么要道德一样。•如果无限制地应用目的论伦理学会给公共行政带来危险。象汤普森告诉我们那样，某些有关公平和民主的过程必须被整合进来。这些过程本身可能也必须被看作是目的或结果，这一事实提议，真正关注结果的伦理学理论必须平衡功利、权力、正义和自我利益。•没有德性伦理学所倡导的人的内在德性，原则实际上不会自动地发生效用；另一方面，道德规则有其内在的局限性，它虽然可以应对日常的规则化和程序化的需要，但这些制度化的规则能够使人产生责任，却未必能够带来深沉的信念，产生真正的道德力量。因此，在我们整合了的伦理体系中，必须留下足够的位置给予德性伦理学所主张的人的内在德性和性格，这尤其表现于库柏所主张的“主观责任”中。•2.如何整合?•CharlesGarofaloandDeanGeuras两种方式:•一是把它们看作是一个整体的不同部分，好象蝴蝶的两翼•一是把它们看作表达同一样东西的不同的但却是一致的方式，“红色”与“肉眼可见的最短的光波”就是这样的方式(theirfavorite)三、综合伦理的具体运用•1.依据加尔法罗等，在实际运用的实践层面，这一整合了的框架要提出下列四个问题：•1）在这种情况下，涉及到什么原则？•2）我应该达到什么目的，它们的可能后果是什么？•3）这些原则和目的与我的性格有什么相干？•4）我感觉怎样？•2.综合伦理与公共利益的论证•1)公共利益:传统中国政治(行政)与现代行政的分野•台湾学者萧武桐所言，“公共行政既然多了‘公共’两字，就必然要涉及‘公共利益’、‘平等’、‘自由’、‘公道’等抽象概念的注释，这就需要政治哲学的理论素养为基调”。•2)综合伦理理论对“公共”和“公共利益”的价值支持•首先，谋取社会福利的最大化并且以可量化的具体化的幸福为衡量方式来达到其最大化，这一点作为公共行政的基本价值取向，可以从功利主义伦理中找到依据。•“公共利益”是个比“公共福利”更为宽泛得多的概念，因为其中的“利益”不单是福利，不是以资本、成本-利润分析等等福利概念就可以完全代表的，而是包含着其他一些更为深刻的价值，例如民主宪政、人民主权、分权、制衡、人权、多元主义、知情权、代表性、机会平等、正义、公平等理念或价值。而且，离开了后者，公共福利是没有保障甚至是无从谈起的。•其次,“公共利益”的最终被选择、表达、体现及最后实施，实在离不开具备相应的内在态度和德性的行政人员。•最后,康德的途径更为彻底和根本，它代表了公共行政的灵魂.•原因如下:•其一,康德的义务论矫正了功利主义的偏失，并给予功利主义以方向•其二,康德的义务论表达了公共行政所需要的更为根本和彻底的价值•其三,从中国的国情看，需要一种综合性的伦理的同时特别需要康德伦理•3.综合伦理与公共政策的选择•（1）什么是公共政策：•美籍加拿大学者戴维·伊斯顿(DavidEasten)：“公共政策是政治系统权威性决定的输出，是对整个社会所做的权威性价值分配”。•美国学者戴伊：“公共政策就是政府选择做什么和不做什么。”•美国学者彼得斯（B·Guy·Peters）：公共政策是政府活动的总和16•（２）公共政策与伦理的关联•关于政府存在的目的•关于公共政策的民主性•政策对公众生活的巨大影响•政策选择与价值选择•政策主体的伦理姿态•政策的方方面面与其伦理内涵•——政策涉及多层面的价值问题，政策的取舍就是价值的取舍，政策的成功就是价值选择的成功，好的政策就是运用了恰当的价值。17•（３）政策的分类与综合伦理•——政策的分类：规制性的、分配性的、再分配性的，公共政策长期以来已经被划分为三个主要的类型：规制性的、分配性的和再分配的。•规制的政策是政府对个人选择的限制，以便限制“不可接受的”行为。职业安全和健康行政关于工作安全的标准的规制，是规制政策的一例。•分配政策是政府努力分配利益给人口的某些部分，并且从一般的税收收入中支付那些利益（而不是用者付费）。联邦的城市发展津贴是分配政策的一例；•再分配政策中，政府向一群人收税以便提供利益给另一群人。例如，社会保障，支付给退休的人。某些政策不能划入这三个范畴。•评价公共政策的伦理标准：•1）什么样的政策能够将社会功利最大化，即为那些被影响到的人产生最大的幸福？该政策是否尊重那些被影响者的道德权利？其他人的尊严被尊重了吗？该政策是否公正地分配权利和负担例如风险承担和补偿。（原则与功利）•２）是否体现了公共利益和公共精神？（美德）•4.伦理三角与公共管理者的义务•JamesH.Svara,TheEthicsPrimerforpublicadministratorsingovernmentandnonprofitorganizations,JonesandBartlettPublisher,Sunbury,MA,USA.•“伦理学指的是建立在牢固稳妥基础上的对错标准，通常以义务、原则、具体的品德和对社会的好处等术语来规定人们应该做什么。”•1）义务：对拥有特定角色的人们行为上的期望，即当进入一个角色或职业时所当承担的责任（义务应该放在中心，尤其是“对服务公众的委身以及把公众利益置于个人的自我利益之上的责任”）•2）品德：界定一个好人的素质，道德优秀(诚实和正直）•3）原则：形成行为基础的基本真理，“那些正确的或义务性的行为”（公平和合法）•4）对社会的好处：能够产生最大多数人的最大善的行为•各种伦理向度的有效性问题：•1）义务有其自身的有效性，因为它是从公共服务位置自身的性质中引申出来的。•2)以美德为基础的途径从内部寻求典范人物的质素并声称这个应该指导伦理思考。•3)以原则为基础的途径寻求行为的外在标准，认为这些标准必须总是得到遵守。•4)结果路径看重行为的后果，并且认为最佳结果就能证明行为正确。•关于义务：•有哪些：下列原则在西方社会中被普遍接受：讲真话、守诺言、正义。其他的原则来源是政体价值，例如：民主、自由、财产等。DavidRosenbloom（1992）指出宪法对实质权力的保护作为伦理指导（例如对言论自由、一定程序及平等的保护）……在用原则时，我们首先确定其他什么原则对该情况是相关的，再看如果涉及到宪政原则，那么这些原则必须先于其他原则；如果没有什么一眼看上去明显的原则可以用，再转向别的途径。•好处：首先它提供了外在的伦理指导资源，原则比人、组织及社会更大更超越；•其次，原则就其自身的性质而言就是行动的原因——不是因为结果，而是因为独立地看它们就是站得住脚的原则；•第三，义务论的途径强化了义务感，如果公共管理者是公务员，他们就有义务遵守基本的原则，无论它是否方便，是否有利，是否与人的美德感符合；这个途径所依据的原则提供了如何做及做什么的指导，它们说的是必须的行为而非人们应该展现的美德。它们催逼行为而不考虑结果的偏离、不确定及困难。•不利之处：首先，宪政和普世的原则就是有效的完全的吗？如果出现没有什么原则可以指导的情况，公共管理者就必须或者采纳一个新原则或者把现在的情形塞到现存的原则中去；其次这个途径要求关于原则的知识，它们并非直觉性的；再次，虽然有时显眼的原则可以指导，但并没有关于原则的排序；第四，义务论的途径常常被批评，认为它缺乏动机和伦理承诺的精神，除非它是由美德来人性化的，否则，它本质上是一种分析的伦理途径。最后，虽然原则给出指导，但是却并非如此精确到可以排除在解释和运用中的分歧。•关于结果的途径：•公共选择的模型大体上就是来自功利主义的。弗雷德里克森（1993，250）说，在大学的公共管理和公共政策研究中，“目的论的视角占据了高地holdsthehighground”，他认为，由于对效率、成本-效益分析、市场模式及博弈论和公共选择的强调，”什么是对的和错的，什么是道德的或是伦理的，都是根据结果的效用来判断的。”•好处：公共管理者承诺要带来积极的后果，改进社会的福利，增加市民的幸福，这是有价值的目标。功利主义在行为之外看到后果以确定行为的对错，它也有灵活性，完成了什么是重要的，而不是它怎么完成的；灵活性也是需要的，因为情况是变化的。公共管理者经常遇到一些伦理要求，例如，“做……是不对的”、“你不允许做……”、“你没有权利……”但是，功利主义途径提供了另一个可能的伦理基础来证明行为。例如，假如兑现承诺带来不可接受的后果，那么要毁诺吗？假如说谎能够导致人认罪，说谎吗？•坏处：首先，计算功利的困难，其次，缺乏行为的内在价值，想象一下，一个恶意的行为却带来仁慈的效果，比一个仁慈的行为却没带来好的后果之间，能够说前者比后者更有伦理价值吗？如果一个公共管理者不管行为的手段，只关心其行为的目的，就很有可能滥用；如果说有些手段是不可接受的因为它们在伦理上是不对的，那么人们就是假定，在伦理意义上有一些高超的行为方式，建基于品德或更高的伦理标准，这些标准是从压倒或先于功利计算的原则中引申出来的。承认这一点及其带来的问题，就使我们能够排除对功利主义途径的完全依赖。•第三，功利主义方法的信息代价及所要求的分析能力是相当高的，当人们考虑更远的利益相关者时，对行为后果的知识就会下降，即使不是出于偏见，也不能排除个人及组织对决定的影响，这里可能还有“自我偏见”，也无法排除有意无意的偏见。可能由于偏激，一些利益相关者会被排除在外，或则其偏好和利益不被足够地理解。第四，有些行为是错误的，做那些行为对行为者是有伤害的，因此，必须考虑的是去做出那行为本身，而不是行为的后果。最后，是平衡少数与多少人的善的问题。某一规则可能带来仁慈的后果，例如它带来世界的最大好处，但是，却在分配方面不正义。•看来，促进好的结果不能被允许压倒清楚的原则的命令。那么为什么在决策分析中功利主义被广泛考虑，而在伦理分析中却不是呢？其中一个解释是：后果主义被看作是反counter伦理的，不应该将伦理与结果混淆起来。最好的方式是保留人们对功利主义的感情却放弃功利主义作为伦理思考的途径。•美德路径：•好处：道德选择是直觉性的。因为性格不只是一系列性情，而是有机的联合体，比其部分都更大。其首要好处在于很容易达到伦理标准，其次是建立在积极的动机基础上，它强调的不是反思和分析，在处