第1章 建设法规概论

第一章建设法规概论1.1概述1.1.1建设法规的概念和调整对象建设法规是指国家立法机关或其授权的行政机关制定的旨在调整国家及其有关机构、企事业单位、社会团体、公民之间在建设活动中或建设行政管理活动中发生的各种社会关系的法律、法规的统称。建设法规的调整对象，是在建设活动中所发生的各种社会关系。它包括：1.建设活动中的行政管理关系2.建设活动中的经济协作关系3.建设活动中的民事关系1.1.2建设法规的基本原则工程建设活动通常具有周期长、涉及面广、人员流动性大、技术要求高等特点，因此在建设活动的整个过程中，必须贯彻以下基本原则，才能保证建设活动的顺利进行，工程建设法规的基本原则有以下几点：1.工程建设活动应确保工程建设质量与安全原则2.工程建设活动应当符合国家的工程建设安全标准原则3.从事工程建设活动应当遵守法律、法规原则4.不得损害社会公共利益和他人的合法权益原则5.合法权利受法律保护原则1.1.3建设法规的特征与作用1.建设法规的特征1）行政隶属性这是工程建设法规的主要特征，也是区别于其他法律的主要特征。这一特征决定其以行政指令为主的方法调整工程建设法律关系。调整方式包括:①授权。②命令。③禁止。④许可。⑤免除。⑥确认。⑦计划。⑧撤销。2）经济性工程建设法是经济法规的重要组成部分。经济性是工程建设法规的又一重要特征。3）政策性工程建设法律规范体现着国家的工程建设政策。它一方面是实现国家工程建设政策的工具，另一方面也把国家工程建设政策规范化。4）技术性技术性是工程建设法律规范一个十分重要的特征。2.工程建设法的作用工程建筑业是与社会进步、国家强盛、民族兴衰紧密相连的一个行业。工程建设产品是人类精神文明发展史的一个重要标志。工程建设管理是自然科学与社会科学交叉的一个独立学科，它由工程技术、经济、管理、法律四条腿支撑。工程建设法律、法规是工程建设管理的依据。工程建设法的作用就是保护、巩固和发展社会主义的经济基础，最大限度地满足人们日益增长的物质和文化生活的需要，保障工程建筑业健康有序地发展。1.1.4建设法律关系1.建设法律关系的概念法律关系是指由法律规范调整一定社会关系而形成的权利与义务关系。建设法律关系是指由建设法律规范所确认和调整的，在建设管理和建设协作过程中所产生的权利、义务关系。2.建设法律关系的三要素建设法律关系是由建设法律关系主体、建设法律关系客体、建设法律关系内容三要素构成。建设法律关系主体，是指建设法律关系中一定权利的享有者和义务的承担者，主要有国家机关、社会组织、自然人。建设法律关系客体，是指建设法律关系主体享有的权利和义务所共同指向的事物，一般是行为、财、物、智力成果。建设法律关系内容，即建设法律主体之间的权利和义务。3.建设法律关系的产生、变更和消灭建设法律关系的产生，是指建设法律关系的主体之间形成了一定的权利和义务关系。建设法律关系的变更，是指建设法律关系的三个要素发生变化。建设法律关系的消灭，是指建设法律关系主体之间的权利义务不复存在，彼此丧失了约束力。建设法律关系的产生、变更和消灭是由法律事实引起的。1.1.5建设法规的法律地位法律地位，是指建设法规在整个法律体系中所处的位置，建设法规应属于哪一个部门法及其所处的层次。建设法规调整的三种社会关系中，对于建设活动中的行政管理关系，主要用行政手段加以调整；对于建设活动中的经济协作关系，则采用行政、经济、民事各种手段相结合的方式加以调整；对于建设活动中的民事关系，则主要采用民事手段来加以调整。这表明，建设法规调整的社会关系是多方面的，而其运用的调整手段也是综合的，很难将其明确划归某一法律部门。但就其主要法律规范的性质来看，它主要还是应属于行政法和经济法的范畴。1.2建设法规立法1.2.1建设法规立法的主体立法有广义、狭义两种理解。广义上的立法概念与法律制定的涵义是相同的，泛指一切有权的国家机关依法制定各种规范性法律文件的活动，既包括国家最高权力机关及其常设机关制定宪法和法律的活动，也包括地方权力机关制定其他规范性法律文件的活动，还包括国务院和地方行政机关制定行政法规和其他规范性法律文件的活动。狭义上的立法是国家立法权意义上的概念，仅指享有国家立法权的国家机关的立法活动，即国家的最高权力机关及其常设机关依法制定、修改和废止宪法和法律的活动。根据1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议修订的《宪法》和2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》的规定，建设法规按立法权限可分5个层次：1.全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的建设法律；2.国务院制定的建设法规；3.建设部或国务院有关部门制定的建设规章；4.省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方建设法规；5.省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的地方建设规章。1.2.2建设法规立法的基本原则建设法规立法的基本原则，是指建设立法时所必须遵循的基本准则及要求。1.遵循市场经济规律原则2.法制统一原则3.责权利相一致的原则4.遵循科学技术规律，确保建设工程安全与质量的原则5.民主立法原则1.3建设法规体系1.3.1建设法规体系的概念建设法规体系，是指把已经制定和需要制定的建设法律、建设行政法规和建设部门规章衔接起来，形成一个相互联系、相互补充、相互协调的完整统一的框架结构。就广义的建设法规体系而言，体系中还包括地方性建设法规和建设规章。1.3.2建设法规体系的构成所谓法规体系的构成，就是指法规体系采取的结构形式。建设法规体系是由很多不同层次的法规组成的，它的结构形式一般有宝塔型和梯型两种。我国建设法规体系采用的是梯型结构。我国建设法规体系由5个层次组成：1.建设法律2.建设行政法规3.建设部门规章4.地方性建设法规5.地方建设规章其中，建设法律的法律效力最高，层次越往下的法规的法律效力越低。法律效力低的建设法规不得与比其法律效力高的建设法规相抵触；否则，其相应规定将被视为无效。1.3.3我国建设法规体系的现状与规划1989年建设部组织了建设法规体系的研究、论证工作，并于1991年制定出《建设法律体系规划方案》。我国建设法规体系采用了梯形结构形式，所以我国将没有一部《中华人民共和国建设法》这样的基本法律，而由城市规划法、市政公用事业法、村镇建设法、风景名胜区法、工程勘察设计法、建筑法、城市房地产管理法、住宅法等8部有关专项业务的法律构成我国建设法规体系的顶层，并由城市规划法实施条例等38部行政法规对这些法律加以细化和补充。1.4建设法规的实施建设法规的实施，指国家机关及其公务员、社会团体、公民实践建设法律规范的活动，包括建设法规的执法、司法和守法三个方面。建设法规的司法又包括行政司法和专门机关司法两方面。1.4.1建设行政执法建设行政执法，指建设行政主管部门和被授权或被委托的单位，依法对各项建设活动和建设行为进行检查监督，并对违法行为执行行政处罚的行为，具体包括以下内容：1.建设行政决定。包括行政许可、行政命令和行政奖励。2.建设行政检查。包括实地检查和书面检查。3.建设行政处罚。包括财产处罚、行为处罚和告诫处罚。4.建设行政强制执行。1.4.2建设行政司法建设行政司法，指建设行政机关依据法定的权限和法定的程序进行行政调解、行政复议和行政仲裁，以解决相应争议的行政行为。1.4.3专门机关司法指国家司法机关，主要指人民法院依照诉讼程序对建设活动中的争议与违法建设行为作出的审理判决活动。1.4.4建设法规的遵守指从事建设活动的所有单位和个人，必须按照建设法规的要求实施建设行为，不得违反。案例分析：案例1上诉人（原审被告）：四川省某县某建筑工程公司被上诉人（原审原告）：四川省某县某镇砖厂被上诉人（原审被告）：四川省某县某建筑工程队一、基本案情1989年建筑队与某县邮电局联系承建邮电楼工程，因该队是四级建筑队无资格建设。1989年12月23日建筑公司同邮电局签订了承建该邮电楼工程合同，合同约定“不得转让搞第二次承包”，签约后建筑公司在该县建设银行开设了账户收拨管理承包费用。1990年1月15日、22日，建筑公司同建筑队签订了“联营协议和实施细则”，细则中规定：“由建筑公司对某县邮电局总承包，将该工程交给建筑队全面组织实施”；“建筑公司与建设单位进行有关事项的洽谈，对建设单位办理工程款的收拨手续，并按工程进度和建筑队购买材料情况分拨给建筑队”；“建筑队负责材料的采购、提运、保管使用”等职责。该工程动工后，建筑公司向建设单位出具了“委托杨某为我公司派驻邮电楼工程工地负责人”的委托书。在杨某组织施工期间，于1990年1月4日建筑队派在该工地的管理人员雷某代表工地同原告签订了购机砖《合同书》，盖了建筑队的公章。原告从1990年3月起先后供给工地机砖222500块，计22200元，被告尚欠18924.50元。邮电楼工程完工交付使用后，所欠贷款仍未付，原告多次找杨某付款，杨某以应找建筑公司给付或者待邮电楼工程承包合同纠纷解决后再付，原告未找建筑公司给付。1993年3月原告起诉建筑公司。一审法院审理中追加建筑队为被告参加诉讼。原告认为：邮电楼工程承包合同是建筑公司与某县邮电局签订的，建筑队队长只是工地负责人，建筑队不是该工程承包方。原告请求依法判决由建筑公司承担所欠货款及逾期利息，并承担原告追收款的差旅费损失300元和本案诉讼费用。被告建筑公司辩称：邮电楼工程虽是我公司与某县邮电局签订的承建合同，实际是我公司与建筑队协作型联营修建，根据所签《建筑安装工程联营协议书》和《邮电楼工程联营施工实施细则》（下称联营协议和实施细则）规定，由建筑队对工程具体实施。在具体实施中是建筑队与原告产生购销关系所形成的债务纠纷。从购销关系形成至今原告都在找建筑队，现在原告起诉我公司承担该债务是完全没有道理的，此债务应由建筑队承担。被告建筑队辩称：所欠原告货款18924.50元属实。邮电楼工程是建筑公司承包修建，经费也是建筑公司管理，建筑队是建筑公司委托的工地负责人和施工单位，帮助建筑公司履行承包合同，所购材料已全部用于该工程，建筑队向建筑公司上交了管理费，“联营协议和施工细则”是建筑队同建筑公司的问题，与原告无关，本案债务应由建筑公司承担。二、案件审理一审人民法院基于上述事实认为：原告供给邮电楼工程工地的砖系承包方建筑公司委派的工地负责人建筑队联系购买，且已用于该工地，所欠货款属实，故原告要求建筑公司承担给付的主张合法，予以支持；由于原告对该欠款未及时找建筑公司清结，所以要求建筑公司承担逾期付款利息的主张不予支持；建筑公司是邮电楼工程的承包修建方，同建筑队所签订的“联营协议和实施细则”是承包方的内部民事行为，是建筑公司为履行承包合同采取的方法，建筑队是建筑公司为履行承包合同所委托的实施者，不是建筑公司承包权利、义务的转移或免除。因此“联营协议和实施细则”对外不产生法律效力，建筑公司提出不是本案的被告和不承担给付责任的主张不符合法律规定，不予支持。建筑队是购买原告货物的行为人，负有实际责任，且是受建筑公司委托承建工程的实施者，因此所提出不承担责任的主张不符合实际，不予支持。根据《中华人民共和国民法通则》第八十四条第二款、第一百零六条第一款、第六十三条第一款、第六十五条第三款之规定，某县人民法院于1993年5月7日作出判决：1.由建筑公司承担给付所欠原告的砖款18924.50元，建筑队承担连带责任；2.案件受理费750元，其他诉讼费300元，由建筑公司承担，建筑队承担连带责任。一审判决后，被告建筑公司不服，以该公司“不是本案负责人”为由，向四川省某地区中级人民法院提出上诉。上诉人诉称：一审判决认定的事实不清，责任不明，是非不分，适用法律针对对象错误，导致错判，请求撤销原判。理由是：“我公司是在建筑队负责经济为主，我公司以技术为主，在各自独立经营、各自承担债务前提下，针对邮电楼工程与建筑队签订的‘联营协议和实施细则’。施工期间，我公司已按约定如数将工程款拨给了建筑队，并未出具过委托书委托建筑队购机砖，且工程竣工后杨某已与某县邮电楼结算，建筑队已取得价款，双方联营已结束。与原告签订机砖购销