第五讲行政决策

LOGO主讲教师：王炜哈尔滨商业大学财政与公共管理学院[e-mail]13091443877PublicAdministration行政管理学第一节概述第五讲行政决策先秦古籍《韩非子》“智者决策于愚人”，指确定某种策略或计谋。赫伯特.西蒙《行政行为——行政组织中决策过程的研究》（1947）1、决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。2、决策是对未来行动方案的选择。把决策看成对行动方案的选择是从最广泛的意义上理解决策，它表现着决策在人类生活中的普遍性。3、决策首先是一个过程，而不能仅仅理解为一瞬间的“拍板”；决策的核心是选择，没有在多种方案中“择一而行”的选择，谈不上决策；决策过程可以是理性的，也可以是非理性的。管理就是决策——赫伯特·西蒙一、行政决策概念行政决策是决策的一种，它是国家行政机关为履行行政职能，依据既定政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择行动方案的过程。（1）行政决策适用范围限定在国家行政机关的职权范围内。（2）行政决策的主体是行政人员,特别是行政领导者。决策结果可以是决议、法规、决定等多种形式。（3）行政决策行为及行政决策程序必须受法律约束。（4）并非所有行政人员所做出的决定过程都属于行政决策。二、行政决策的特征：（1）行政决策主体的确定性。（2）行政决策执行的强制性。（3）行政决策内容的广泛性。（4）行政决策活动的整体性。（5）行政决策对象的复杂性。（6）行政决策目的的非营利性。三、行政决策的类型1、依据行政决策层次的不同，可分为国家决策和地方决策、基层决策。2、依据行政决策涉及问题的规模和影响程度的不同，可分为战略决策和战术决策。3、依据决策问题类型的不同，可分为程序化决策（常规决策）和非程序化决策（非常规决策）。4、依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策和风险型决策、非确定型决策。5、依据决策时间顺序不同，可分为初始型决策和反馈决策。四、行政决策的构成要素1、决策主体2、决策客体3、行政信息4、决策方法5、决策效果五、决策的作用（1）行政决策在行政管理中的重要地位①行政决策是行政管理的首要环节和其他行政运行功能的基础。②行政决策是行政领导者首要职责和发挥才智的舞台。③行政决策是保证行政管理高效化和提高政府威信的重要前提和关键环节。④行政决策的民主化、科学化能促进整个行政管理民主化科学化的实现。（2）行政决策对国家和社会发展影响作用没有科学的决策就不会取得成功——“大跃进”的启示中国人民在20世纪50年代后期响应党和政府的号召，以超乎寻常的热情和冲天干劲，投入到火热的经济建设之中，以期实现所谓的“大跃进”。然而，得到的结果却是整个国家经济的大破坏和大倒退。第二节行政决策的体制与模式一、行政决策的体制1、行政决策体制的概念是行政决策机构和人员所形式的组织结构体系以及制定决策的有关制度。行政决策体制是指用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称。现代行政决策体制的构成系统（1）行政决策中枢系统行政决策中枢系统的主要任务：①、确定决策问题、目标体系和研究课题。②、组织有关机构和人员的拟定若干备择方案。③、抉择决策方案。④、指挥检查、监督决策方案的实施。（2）行政决策咨询系统咨询：东汉王逸著《楚辞章句》一书中，意思是上下级官吏之间商量事情。行政决策咨询系统也称思想库、智囊团、脑库。它是指由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助决策中枢系统进行政策决策的辅助性机构。现代各国政治家为了提高决策效能，也在政府系统内部建立了由各类专家构成的幕僚机构。（3）行政信息系统行政信息系统是从事行政信息处理的机构、人员及信息通道、信息工具所形成的有机整体。行政信息在行政决策中具有重要作用。首先，现代信息是进行行政决策的基础。其次，信息是现代行政决策体制正常运转的媒介和纽带。二、行政决策模式1、泰勒:理性决策模式①、决策者知道所有同具体问题有关的目标。②、所有有关问题的信息都是可得的。③、决策者能辨别所有的选择。④、决策者能有意义的评估这些选择。⑤、所作的选择能最大限度地扩大决策者提出的价值。2、西蒙：有限理性决策模式①、决策者事实上并不具有有关决策状态的所有信息。②、决策者处理信息的能力是有限的。③、决策者占有了有关决策状态的简单印象后就行动。④、决策者的选择行为受所受信息的实质和先后次序的影响。⑤、决策者的能力在复杂的决策状态中受到限制。⑥、决策者行动受到决策者过去经历的影响。⑦、决策行动受决策者个性的影响。3、林德布洛姆的“渐进决策”模式林德布洛姆认为决策过程应是一个渐进过程，而不应大起大落（当然，这种渐进过程积累到一定程度也会形成一次变革），否则会危及社会稳定，给组织带来组织结构、心理倾向和习惯等的震荡和资金困难，也使决策者不可能了解和思考全部方案并弄清每种方案的结果。认为决策过程只是决策者基于过去经验对现行政策稍加修改而已，这是一个渐进的过程，看上去似乎行动缓慢，但积小变为大变，其实际速度大于一次大的变革。政策上大起大落是不可取的，往往是“欲速则不达”，它会危及社会的稳定。4、杜鲁门：团体决策模式政策决策的过程是不同利益团体相互竞争着影响政策的过程，而政策是各种利益团体竞争后达成的一种均衡。5、埃奇奥尼：混合扫描决策模式理性决策和渐进决策模式的混合。确定较大的决策范围，但只对范围内重要的决策进行考察，注意那些可能的选择。第三节行政决策的原则与方法一、行政决策的原则1、目标原则2、信息原则3、预测原则4、可行原则5、择优原则6、时效原则7、动态原则8、系统原则9、合法原则10、集团决策原则二、行政决策的过程西蒙提出了完整的决策过程所包括的四个主要阶段：1、找出决策的理由，即“情报活动”；2、找到可能的行动方案，即“设计活动”；3、在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动”；4、对已进行的抉择进行评价，即“审查活动”。1、情报活动阶段情报活动阶段是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的环节：发现问题和设计决策目标。发现问题就是要找出行政活动中迫切需要缩小或消灭的现实状况与可能达到的状况之间的差距，即找到制定行政决策的理由，否则谈不上决策。对决策主体来讲，期望与现实之间总有数不清的差距，只有具有特殊规定性的差距才是现实的决策问题。发现问题，确定决策目标（1）发现问题是行政决策活动的起始点发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能界定和确认问题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产生的原因、发展的趋势以及问题的社会价值和政治影响。决策问题和原因找出后，就可根据客观需要和现实可能来初步确定决策目标。（2）明确目标，为决策活动指明方向决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。目标是政策方案的灵魂。目标的确定，既为选择决策方案提供了衡量标准，又为控制决策的实施提供了依据。确定行政决策目标，首先需要确定目标的层次。例:美国大停电事件2、集思广益，拟定备择方案(详尽性\互斥性)3、评估选优，择定决策方案对备择方案进行评估比较要依据一定的标准。在三个有利于的基本前提下，首要的价值标准是保证最好的实现决策目标；其次是付出尽可能小的代价，花费尽可能短的时间，产生尽可能小的负作用，实现尽可能大的效益。一个人在进行判断、决策的时候，他必须在多种可供选择的方案中决定取舍。如果一种判断只需要说“是”或“不”的话，这能算是判断吗?只有在许多可供选择的方案中进行研究，并能够在对其了解的某础上判断，才算得上判断。在我们还没有考虑各种可供选择的方法之前，我们的思想是闭塞的。倘若只有一个方案；就无法对比，也就难以辨认其优劣。因此，没有选择余地的选择，就等于无法判断，等于扼杀创造。鉴此，有成效的社会角色扮演者，其头脑中总是有多种“备择方案”，总是高度重视“多方案选择”，因为他们始终认为要有许多种可供采用的衡量方法，这样才可以从中选择一种适当的方法。在这里，生活的辩证法正如一句格言所说的：“如果你感到似乎只有一条路可走，那很可能这条路就是走不通的。霍布森选择效应（HobsonchoiceEffect）1631年，英国剑桥商人霍布森从事马匹生意，他说，你们买我的马、租我的马，随你的便，价格都便宜。霍布森的马圈大大的、马匹多多的，然而马圈只有一个小门，高头大马出不去，能出来的都是瘦马、赖马、小马，来买马的左挑右选，不是瘦的，就是赖的。霍布森只允许人们在马圈的出口处选。大家挑来挑去，自以为完成了满意的选择，最后的结果可想而知——只是一个低级的决策结果，其实质是小选择、假选择、形式主义的选择。人们自以为作了选择，而实际上思维和选择的空间是很小的。有了这种思维的自我僵化，当然不会有创新，所以它是一个陷阱。后来，管理学家西蒙，把这种没有选择余地的所谓“选择”讥讽“霍布森选择”。霍布森选择是一个小选择、是一个假选择，大同小异的选择就是假选择。行政决策的过程：主讲人的观点：1、调查研究，提出问题2、系统分析，确定目标3、收集资料，拟订方案4、评估方案，总体权衡5、审慎抉择，优选方案6、执行方案，追踪反馈三、影响行政决策的因素1、政策法律2、问题性质3、外界压力4、信息来源5、个人素质6、决策体制7、决策手段8、决策时机四、行政决策方法1、头脑风暴法(BS)头脑风暴法的方法是召开两个会议，第一个会议产生方案设想；第二个会议对产生的方式来进行质疑，找出方案设计的不周、实施时可能的限制因素及困难。后一种更适应于对备择方案的评选。2、德尔菲法（Delphi）德尔菲本是希腊神庙名，阿波罗神殿的所在地。20世纪40年代末美国兰德公司使用“德尔菲”代表一种设计方法。特点:专家、匿名、函询法3、方案前提分析法即不直接讨论方案本身，而是讨论每个备择方案依据的前提假设，对前提刨根问底。如果经讨论审核，方案的前提假设能成立，即可说明该方案拟制的目标和途经正确。这样可避免当备择方案的提出者又是方案抉择论证会议的参加者时，他可能在会上力证自己方案的正确性的现象发生，也可以避免讨论会上意见分歧，最终决策论证变成相互折衷妥协，降低论证活动的客观性、科学性的现象发生。4、决策树法决策树中的自然状态点①的期望值：200×80%＋（－500）×20%＝160－100=60决策树中自然状态点②的期望值：400×50%＋（－300）×50%＝200－150=50把两种方案的损益期望值进行比较，可以看出，甲种方案的期望值更高，相对更为合算。5、哥顿法这是美国人哥顿１９６４年发明的一种创新方法。它主要是通过会议形式，根据主持人的引导，让与会者进行讨论。但会议的根本目的是什么，真正需要研究的问题是什么，实际上只有主持人自己知道，其他与会者都不知晓。这样做的目的是为了避免思维定势的约束，使大家能跳出框框去思考，充分发挥群体智慧以达到方案创新的目的。哥顿法有两个基本特点，一是“变陌生为熟悉”，即运用熟悉的方法处理陌生的问题；二是“变熟悉为陌生”，即以陌生的方法处理熟悉的问题。从实践来看，后一种方法运用得更多一些，已逐渐形成哥顿法的主流。哥顿法强调要暂时抛开所要处理的问题，通过讨论一些其它的问题，从类比中得到启发，然后再回到原来的问题上。当然，这种方法对会议主持人的要求是很高的，智力激发的效果与会议主持人的方法艺术有很多直接的关系。6、挑错法这是美国的政策学者詹尼斯在20世纪70年代提出的一种方法。他认为，在一个凝聚力很强的决策小组里，很多事情都非常容易达成一致，而这种高度的一致有时并不是件好事。詹尼斯提出，领导者在每次会议上应暗中委派一个人扮演“魔鬼”角色。这个人应具有一定的群体影响力，其任务就是故意与大家的意见相左，成心挑刺，哪怕是“鸡蛋里挑骨头”，这样做的目的就是为了破除追求一致所带来的消极结果，克服群体压力所引起的从众效应。案例一决策失误是长期存在且具有普遍性的一个顽疾，给中国的经济建设