法国农业粮食政策的启示

小组组员努尔夏提孙旭超阿布都外力买买提法国农业粮食政策研究通过对20世纪50年代以来法国粮食安全政策的分析，总结出法国发展农业机械化、促进土地集中、增加农场主收入、保障农产品质量和实现农业可持续发展的5个政策阶段。根据各阶段农业发展情况，分析法国所采取的农机具补贴、农业共同经营集团、设立价格干预、规定农产品认证标志、制定全国生态农业规划等政策。最后借鉴法国经验，结合中国实际情况对粮食规模经营的发展提出相关建议。法国粮食的生产和出口均居欧洲首位，被誉为“欧洲的粮仓”，以其较高的农产品生产和出口成为世界农业大国之一。法国农业以中型家庭农场为代表，主要的粮食生产作物是小麦、玉米和大麦。以2012年为例，法国小麦产量4030万t，在国内农产品产量中排列第一；玉米产量1561.4万t，排列第四；大麦产量1134.7万t，排列第五。出口方面，2011年法国小麦出口量仅次于美国位列世界第二，大麦出口量高于澳大利亚位列世界第一，出口对象主要以欧盟其他成员国为主。然而，法国农业发展并不是一帆风顺的，其农业发展真正走在世界前列是从战后才开始。直到20世纪50年代法国农业还是非常落后的小农经济，甚至连粮食等很多农业原料都不能自给，完全属于经济发达行列中农业落后的国家。但是自第二次世界大战结束后，法国政府通过大力推行机械化、规模化等政策，仅用20多年时间就实现了从传统小农经济到现代农业的历史跨越。法国农业的快速发展，尤其是粮食生产的发展与其农业支持政策有着重要的联系。因此，本文通过对法国的一系列粮食安全政策进行研究，分析法国成功的经验，为中国实现粮食规模经营，保障粮食安全提供一定的思路。第二次世界大战以后，根据法国粮食生产状况和政策目标分为以下5个阶段：1950—1960年，法国粮食短缺，主要目标是提高农业总产量；1961—1970年，主要是调整农业产业结构、推进技术进步，通过这一阶段的发展法国粮食已经完全达到自给自足；1971—1980年，农产品在满足国内消费需求后开始大量出口，主要政策目标是提高农场主收入；1981—1990年，法国农业生产重心转移到保障农产品质量方面；1991年至今，法国开始走可持续发展道路，强调农村环境保护和食品安全。法国采取的农业政策具体包括如下5个方面。2.1发展农业机械化第二次世界大战后初期，受第三次科技革命的影响，法国的技术进步发展迅速，其中最惊人是机械化的发展。为了增加作物产量、节省劳动力和提高经济效益，法国将农业机械化作为优先项目列入1947年的经济发展规划中，设立专门的部门机构农业机械指导委员会，并于1970年完全实现了机械化。法国发展农业机械化分别采取以下政策措施：(1)实行农业机械及配件购置补贴。政府为推广农业机械的使用，对农场主购买的农业机械及配件给予20%～30%的补贴，并为农场提供25%的乡村道路建设补贴。(2)对农业机械合作社进行鼓励和支持。以法国农业机械合作社的代表“居马”(CUMA)为例，在“居马”成立初期国家会给予占初期投资15%～50%的补贴，在发展过程中还可获得20%～40%的新机具购置补助[2]。“居马”的设备购买和运行费用较高，在资金来源方面也得到了农业银行的贷款支持。据统计，截至20世纪末法国“居马”的数目达到1万多个，合作社社员的土地规模大概分布在300～500hm2，与非社员相比机械费用低40%。(3)推动农业机械制造业的发展。法国专门成立了农业机械科学研究中心，研制和推广小麦等粮食作物种植及收获机械，包括拖拉机、耕地机、播种机、除草机、机动喷雾机、联合收割机、脱粒机、烘干机等全套设备，实现了从耕地、整地、播种、施肥、喷洒农药，再到收获等一系列程序的机械化操作。2.2促进土地集中第二次世界大战后初期，法国还是基本保持着小农经营的状态，以小农场为主体的生产方式普遍存在经营规模小、基础设施简陋、抗自然风险和市场风险能力差的问题，使农场主在市场竞争中处于不利地位，农业收入极低。针对这种状况，政府采取了以下几种措施：(1)鼓励农场主合作经营。建立农业共同经营集团(GAEC)，它是一种农业家庭合作组织，规定农场只能由农场主的配偶或符合经营农场资格的一个子女等具有血缘关系的成员继承，目标是防止耕地过于分散。这些政策有效地控制了农场面积的进一步分割，甚至促进了分散、狭小土地的集中，农场数目大大减少，单个农场规模逐渐增加。(2)对耕地进行整合出售。法国1960年颁布了《农业指导法》，创建了农业经济委员会和农业生产者集团，设立了土地整治与农村安置公司，将小农由于无法耕种而被迫放弃的土地整合出售给大农场。两年后法国继续出台《农业指导补充法》，建立调整农业结构社会行动基金，给予农业经营者组合以优惠贷款和一定数量的无偿补贴。(3)提供信贷支持。为促进小块土地的集中和农场规模的扩大，法国政府还制定了为购买土地的农场主提供低息贷款的政策，鼓励建立或组合成为适度规模的中型家庭农场。在政府的参与和引导下，法国土地集中的速度大大加快，农场经营规模逐渐扩大。2.3增加农场主收入随着机械化的推进以及生产技术的进步，法国农产品产量大大提高，由最初的短缺逐渐发展到过剩。但是，农产品价格的增长速度低于国民收入增长速度，这使农场主收入增长缓慢。为此，法国政府在20世纪70年代左右的主要政策目标是提高农场主收入。政策：(1)以干预价格、目标价格和门槛价格为基础的价格政策。①干预价格确保在粮食市场价格下跌时保证农场主的收益，是以法国最大的粮食产区奥尔姆的粮食生产成本为依据决定的价格标准。当粮食市场价格低于干预价格时，农产品干预中心按干预价格购买农场主的粮食；或者农场主在市场上出售粮食，农产品干预中心再将市场价格与干预价格间的差额补贴给农场主[4]，这样在粮食价格下跌时也可以为农场主提供一个最低收入保障，保证农场主收入的稳定性。②目标价格用于平抑粮食价格，保证一定的基准价位。③门槛价格主要是保护国内的农产品市场，当进口粮食的价格低于门槛价格时要征收差额关税，保证本国农产品不受国外低价市场的冲击。这些价格政策遵循1962年的欧盟共同农业政策，并能够直接、迅速地保护粮食市场，大大刺激了粮农的种植热情。(2)农工商一体化的粮食流通政策。1967年法国在《合作社调整法》中提出，可以将合作社与农村的工商活动联合起来解决农产品产销问题，对流通领域的农业合作社提供政策支持，鼓励其发展壮大。法国流通领域的合作社主要表现在产前、产中对农业生产资料的提供，和产后对农产品的收购、进一步的加工、储藏以及销售。最终通过降低农场主投入成本，提高农产品销售价格，使农场主收入增加。流通合作社的发展规模较大、信誉好、粮食品种齐全，得到了农场主和加工企业的青睐，不仅给农场主带来了便利还让农场主获得了优惠价格、并有效地化解市场风险。因此形成了“农场主—农业合作社加工企业—消费者”的粮食流通模式，全国通过合作社销售产品量占总销售量的70%。2.4保障农产品质量安全法国对农产品质量安全的监督和管理主要体现在立法和农产品标志认证上。20世纪60年代，欧洲共同市场建立，法国作为欧盟主要生产国，在严格遵守欧盟食品质量安全规章条例的基础上确立食品安全法律法规。1993年将《消费权益法》编入消费法典，即《法国消费法典》，其中对产品的质量与出售标准有了严格规定。法国农产品质量方面有专门的认证机构来进行考察确认，目前代表优良农产品的认证标志主要有：红色标签、产地源命名、生态产品标志、地理保护标志等。法国还采取农业生产专业化的手段保证农产品质量安全。政府通过补贴、信贷以及技术支持等手段，促进农业生产专业化程度的提高，使农业商品率大大提升。法国按照自然条件和技术要求形成专业化农产品产区布局，按照经营内容划分为不同类型的专业化农产品农场，按照生产环节发展专门的机械作业服务，大大提升了农业生产的标准化水平，农产品质量安全得到进一步保障。2.5农村环境保护和实现农业可持续发展随着机械化和规模经营的推进，法国出现了耕地肥力下降、河流污染、生物多样性发生改变、生态环境恶化等问题。随着欧盟共同农业政策(CAP)对环境保护的明确提出，法国确立了农业可持续、保护环境的生产方式，并着手实现由传统农业向生态农业转换。首先，法国在1992年制定了土地休耕制度，解决土壤肥力下降的问题。1997年，又颁布了《全国生态农业规划》。1999年，法国政府更新了《农业指导法》，确定通过发展“多功能农业”实现经济、社会和环境保护协调可持续发展的新目标[7]，并提出加强生态农业转换补助的计划。政府通过签订合同与农场主达成契约，对能够按合约采取环境保护行动措施的农场主每年给予5万法郎(1法国法郎约合1.01元人民币，2015)的补贴。2003年成立了可持续发展部门委员会。2005年，法国通过《环境宪章》，并将其编入宪法，确定环境保护的重要性和权威性。同期，制定出硝酸盐指令、废水处理指令、灌溉标准、作物轮作标准等法令法规指导化肥、农药、农业用水的使用以及作物种植标准，实现水土保持。此外，法国还通过全国和地区性农业信贷银行为农场主提供金融支持。通过《农业保险法》对小麦、玉米、大麦等主要农作物实行强制性保险，对农业保险部门也都实行免征财产和收入方面所有税收的政策。当农业因遭受自然灾害造成损失而影响农场主收益时，法国政府总是给农场主提供适当的补助，如1976年政府拿出45亿法郎用于灾害补助金，使农场主的收入不仅没有减少，反而增加了3.35%。3.1积极推进粮食机械化生产2010年中国农作物单位播种面积农机总动力为每公顷5.8kW，仅为发达国家的1/3。此外，小麦、水稻、玉米等大田作物的耕作和收获时间集中，在中国目前农业劳动力以农村留守老人、妇女为主的情况下经常会出现无法抢种抢收的现象。粮食机械化能够减轻劳动强度，仅需一些简单的田间管理，在中国目前农业劳动力结构不佳的状况下尤为必要。因此，中国应向法国学习，根据不同地域、不同的自然和技术条件针对关键环节提高机械化水平，如推广小麦施肥播种机、水稻生产工厂化集中育秧、半人力式水稻插秧、水稻联合收割机械、玉米收割机械等。对更多的符合条件的购买农业机械及配件的农户个人或者组织给予一定的补贴和贷款优惠，对农业机械用燃油进行补贴等。此外，在推进农业机械化的过程中也要规范农机具市场，严防不合格产品进入市场，保障农民权益。3.2建立合理的土地流转机制小规模兼业经营普遍是当前制约中国粮食生产力进一步提高的重要因素。在土地流转方面，借鉴法国的经验，中国可以采取多种措施鼓励土地的集中。例如，可以引导组建“土地整治公司”，将小块分散的土地重新整合成规模农田，出租给有经营意愿和能力的种植大户。同时，要加快培育和发展新型粮食生产经营主体，通过设立耕地流转补助资金，引导分散经营的耕地向种粮大户和家庭农场流转，鼓励土地适当的集中和联合经营，特别是家族成员之间的联合经营，推进粮食生产的专业化和规模化。3.3完善粮食购销体系粮食最低收购价可以保护农民种粮利益，保障国家粮食储备。中国储备粮管理总公司是中国粮食托市收购政策的执行主体，但在收获季节是农民出售粮食的高峰期，而这时中国储备粮管理总公司往往出现人力不足、时间滞后、运输、存储等问题，大部分农民还是选择按市场价格将粮食出售给直接上门收购的小商贩，农民的种粮利益无法得到有效保护。农民专业合作社是可以将分散小户凝聚成强大力量，在推动农民走向市场经济的过程中有效的保护农民利益。借鉴法国将农业合作社作为粮食流通体系主体的成功经验，中国应发展一批粮食收购合作社，一方面减少农户的交易成本，保护农民的利益；另一方面可与粮食加工企业、消费者等直接对接，形成互赢局面。3.4加大对粮食作物保险的财政支持农业具有受自然风险影响大的特点。近年来洪涝、干旱、冰雹、寒潮及病虫害等自然灾害频发，使粮食等重要大田农作物的生产遭受巨大的影响。如2014年夏季的旱情使产粮大省河南的秋粮受旱面积达18040km2，占总播种面积的一半以上，其中重旱4746.667km2，严重影响玉米产量，而且当年河南省农户的参保率却仅为20%左右，农民收成锐减，粮食生产积极性受到打击。中国目前实施